Opinión
Administración del mantenimiento vial en un entorno de demandas conflictivas (2 de 3)
Data ya de cuarenta años la primera investigación metodológicamente consistente en torno a la conservación de caminos en la República Dominicana. En un programa auspiciado por el Banco Mundial, los consultores de la firma norteamericana Roy Jorgensen & Assoc. implantaron un sistema para la administración del mantenimiento de carreteras a través de la Secretaría de Estado de Obras Públicas y Comunicaciones. El proyecto incluía, además, el entrenamiento de ingenieros, operadores de equipos y obreros en las diferentes actividades de protección vial.
El esquema de administración desarrollado por la Jorgensen abarcaba ocho tareas esenciales: (1) inventario de carreteras, (2) conteos de tráfico, (3) identificación de las actividades de mantenimiento, (4) normas de cantidad, (5) normas de ejecución, (6) plan de trabajo, (7) presupuesto anual para mantenimiento y (8) evaluación y control de las tareas de conservación vial.
Desde el punto de vista práctico, el modelo de Jorgensen determinaba las operaciones de mantenimiento más frecuentes en la red vial; realizaba un censo anual de las características y condiciones de los caminos; establecía empíricamente las cantidades unitarias de trabajo a realizar por cada unidad de inventario vial; definía las normas y especificaciones de ejecución, así como los recursos necesarios (equipos, materiales, personal) y el rendimiento previsible en cada actividad; calculaba el plan de trabajo y el presupuesto anual para mantenimiento; y, por último, establecía los mecanismos institucionales para fiscalizar y evaluar los resultados del programa.
La aplicación de esta técnica constituyó un cambio sin precedentes, no tanto en la práctica como en la mentalidad de los ingenieros viales dominicanos. Para ejecutar el flamante proyecto se adquirieron nuevos equipos de construcción y se reorganizó territorial y jerárquicamente la Secretaría de Estado de Obras Públicas.
Pero al cabo de diez años, como era predecible, todo se vino abajo. La nómina oficial creció hasta alcanzar cerca de tres empleados por cada kilómetro de carretera (14 mil obreros para atender 5 mil kilómetros de vías: más de diez veces el número de trabajadores recomendado por los creadores del sistema); apenas cuatro o cinco de cada diez equipos de construcción funcionaban adecuadamente; y, más dramático aún, tan sólo se alcanzaba un 30% o 40% de las metas establecidas en el plan.
Muy poco podía lograrse dentro de una organización en la que faltaban el combustible y las piezas de repuesto, en la que el suministro de materiales (asfalto, cemento, agregados) era escaso y extemporáneo, y donde la excesiva cantidad de trabajadores dificultaba inclusive la movilización hasta los sitios de trabajo.
Dado que no pudimos corregir los pequeños defectos de las calzadas ni mantener los drenajes, y como tampoco fuimos capaces de prolongar la vida de los pavimentos al disponer los refuerzos adecuados, el sistema de mantenimiento de carreteras abortó. Este fracaso, no obstante, devino en un triunfo político del gobierno y los organismos multilaterales de financiamiento, puesto que abrió las posibilidades de ejecutar programas relativamente extensos de reconstrucción y mejoramiento de carreteras, con los cuales quedaba sepultada toda evidencia del desastre anterior.
Las acciones en el pasado reciente
Con el propósito de subsanar el deterioro acumulado de la red vial, el gobierno dominicano ha invertido durante los tres últimos decenios sumas prudentes a fin de rehabilitar, reconstruir y ampliar el conjunto de las carreteras nacionales. Hoy día podría entenderse que un 30% de estos caminos se encuentra en buenas condiciones, dentro de la fase de desgaste lento y poco visible. De igual modo, un 40% del inventario vial exhibe condiciones marginales, con necesidad de rehabilitación en los próximos cuatro o cinco años, y un 20% de la red necesitaría intervenciones inmediatas. Esto así, en tanto se trabaja actualmente en la rehabilitación y reconstrucción de aproximadamente un 10% de la longitud de las carreteras del país.
Cabe señalar, además, que de forma simultánea a las tareas de reconstrucción y mejoramiento, en estos últimos años se ha completado una extensa red de nuevas vías para facilitar la comunicación con los centros turísticos, tanto como para viabilizar la circunvalación de ciudades cuyas vías interiores operan bajo régimen de congestión.
Digamos que, de mantenerse el moderado ritmo de inversión pública presente, la red vial nacional estaría en condiciones adecuadas dentro de unos doce o catorce años.
Arribaríamos, entonces, al paradigma que nos permitiría definir una pauta eficaz y eficiente de administración vial: auto sostenible y con capacidad para patrimonializar efectivamente las inversiones realizadas. Empero, y a no ser que suceda una radical transformación de la mentalidad gerencial, esto es, un cambio que de manera perceptible modifique nuestras premisas y métodos de administración habituales; hasta que tal metamorfosis ocurra, me permitiré albergar serias dudas en torno a nuestra capacidad para proteger, en el futuro, el crecido valor de esta infraestructura.
Políticas de mantenimiento
Aunque se prevé que, al ritmo actual, en unos doce o catorce años el sistema vial dominicano alcanzaría un generalizado nivel de calidad, ese plazo está lejos de ser el tiempo óptimo desde una perspectiva estrictamente económica.
A fin de estimar el monto de recursos que permita implantar un modelo saludable de gestión vial, es obvio, será preciso comparar políticas alternativas de intervención, en las que se ponderen las variables siguientes: (1) intensidades de tráfico diario, (2) cargas acumulativas de vehículos pesados, (3) integridad actual del pavimento (medida a través del Present Condition Index, PCI), (4) situación estructural del pavimento (mediante estudio de deflexiones con deflectómetro de impacto), (5) regularidad superficial de la calzada (expresada a través del International Roughness Index, IRI) y (6) costos de operación de los vehículos.
En el caso de la red vial dominicana, el máximo valor presente neto (con tasa de descuento de 12% y período de análisis de 30 años) se estimó al aplicar las siguientes políticas:
- Inversión de US$4,400 millones en 4 años (US$1,100 millones/año), a fin de concluir la rehabilitación y reconstrucción de las carreteras en condiciones medianas y malas.
- Inversión anual recurrente de US$270 millones para mantenimiento preventivo y refuerzo periódico de los 5,400 kilómetros de la red de carreteras.
Financiación del mantenimiento
Es innegable lo mucho que nos enseñó el fracaso del sistema de mantenimiento vial ejecutado por la administración pública. En primer término, ya sabemos que los fondos para mantenimiento nunca llegarán a tiempo, aunque el gobierno luego registre como recursos aplicados a la conservación vial su abultada nómina de empleados innecesarios y la inversión y el gasto operativo de equipos generalmente inútiles. Segundo: la planificación del mantenimiento supone tareas para las cuales casi ningún gobierno parece apto. Por ejemplo: la realización sistemática de aforos de tráfico, la investigación de cargas en los vehículos pesados o el desarrollo de inventarios acerca de las características de los caminos (mediciones de la capacidad estructural y funcional de los pavimentos, evaluación física de los drenajes y estructuras, etc.). Por último, no estoy convencido de que la población sea capaz de entender verdaderamente que las carreteras representan servicios públicos, comparables al suministro de energía eléctrica y agua potable, o al servicio de comunicaciones telefónicas y la televisión por cable, por cuyo usufructo el usuario ha de pagar inexorablemente una tarifa.
Los ingresos fiscales de nuestros gobiernos resultan escasos inclusive para abordar las inversiones impostergables en educación, salubridad e infraestructura básica de servicios sociales. Por ello, la red de caminos puede y debe financiarse mediante tarifas a cargo de los usuarios de vehículos, grupo que claramente no requiere de subsidios, esto es, de la transferencia de recursos generados por otros sectores de la economía. Desde el punto de vista económico y cultural, sin embargo, la intelección de este problema resulta muy compleja.
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