DESCONSTRUYENDO
Visión y políticas públicas
Por APOLINAR VELOZ
Las fuentes de financiamiento del presupuesto del sector público no financiero para el 2021 generaron extensas controversias en la población dominicana. Este debate no ocurrió únicamente por el aumento propuesto de los impuestos sino, y más importante, por la regresividad de la estructura impositiva que afecta más a los que menos ganan y beneficia a quienes ganan más.
Mientras una pequeña porción de la población disfruta de significativas exenciones fiscales, la mayoría de la población no califica para esas exenciones ni para la elusión impositiva que permite la ley. Por el contrario, en el mejor de los casos, la población está compelida a pagar impuestos sobre el consumo que distrae más de tres cuartos (79%) de su ingreso; porque en otros casos, el consumo excede su ingreso.
Los consumidores pagaron, en promedio, alrededor de el 64.4% de los ingresos tributarios en el período comprendido entre 2012-2019. El 36.2% correspondió a impuestos indirectos en ese mismo período; lo que contrasta con el 16.7% de impuestos pagados por las empresas en ese mismo lapso de tiempo. Con lo que queda bastante claro que el grueso de los ingresos tributarios lo pagan los consumidores. Esta situación resulta más dramática en el caso de que al impuesto sobre la renta pagado por las personas físicas se le añadiera el ITBIS que pagan por el consumo de bienes y servicios; en este caso, y para el mismo período, los individuos terminarían pagando, en promedio, el 73.2% de los ingresos tributarios. Por consiguiente, la carga tributaria no está adecuadamente balanceada, por lo que antes de aumentar los tributos es necesario reformar la estructura tributaria y hacerla más eficiente. No es un problema de tasas más bajas, es un problema de repartición de la carga fiscal de acuerdo al ingreso.
Los empresarios tienen razón cuando argumentan que una reforma fiscal debe incluir a todos los dominicanos. La informalidad que prevalece en el mercado laboral y en el subsector de la pequeña y mediana empresa impide que el gobierno reciba ingresos por los bienes y servicios que producen estas empresas. No obstante, valdría la pena conocer las causas de la elevada movilidad de las pequeñas firmas, de cuál es el impacto que tienen los impuestos sobre sus beneficios y la acumulación de capital en ese sector, lo que permitiría verificar el origen de su frecuente salida del mercado. Eso le corresponde a la Dirección General de Impuestos Internos que no es solamente cobrar impuestos, sino saber quienes están en mejor capacidad financiera de pagarlos.
De la misma manera resulta alarmante la evasión de impuestos en el país. En marzo del 2018, el director de la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) declaró al periódico El Dinero que la evasión del ITBIS era superior al 40%, entonces se puede asumir que ese porcentaje se relaciona con lo que la DGII estima recaudar por ese concepto (https://www.eldinero.com.do/56854/del-itbis-y-los-niveles-de-evasion-en-republica-dominicana/). Igualmente, se estima que la evasión del impuesto sobre la renta es superior y se prevé que en alrededor de un 60% de acuerdo a algunos analistas (https://acento.com.do/economia/las-tasas-evasion-fiscal-del-40-al-itbis-del-60-al-impuesto-la-renta-informa-dgii-8552986.html). Quienes evaden y eluden las cargas tributarias, saben que ese elemento es clave y debe incluirse en la reforma fiscal.
Estas características del sistema tributario dominicano tienen consecuencias sobre la presión tributaria, la cual ha llegado a su nivel más elevado (14.89% del PIB) sólo después de una reforma tributaria (como fue el caso del 2007); estas reformas ajustaron algunas tasas, ampliaron la base tributaria o ambas. También pudo influir la introducción de leyes que específicamente modificaron el Código Tributario Dominicano; este fue el caso de las leyes 139-11 y 253-12, que gravaron a los juegos de azar y a los no residentes que obtuvieran renta de sus actividades en suelo dominicano. Luego de estos ajustes se registra una tendencia a la baja de la presión tributaria, hasta llegar a los niveles pre-existentes a la reforma tributaria o al cambio de las leyes.
Muchos economistas piensan que la reducción de las tasas de los tributos influye en el incremento de las recaudaciones fiscales y que en el país no se recauda porque las tasas impositivas son altas. Para el caso de los Estados Unidos, estas ideas fueron puestas en boga inicialmente por Arthur Laffer y sus colegas (2014), y de alguna manera por Barro (1990). Este podría ser el caso de países desarrollados, compuestos por regiones que compiten con otros estados por la atracción de nuevas empresas. Aquellos estados que reducen impuestos atraen empresas y trabajadores, cuyas actividades fortalecen el crecimiento económico, con lo cual aumentan sus recaudaciones.
En una isla como la dominicana, esta movilidad de las empresas tal vez se produciría por la competencia de empresas internacionales que buscan mejores condiciones, no solamente impositivas sino también de mano de obra barata. Con lo cual el país recibiría la inversión extranjera, pero no traería trabajadores bien pagados, sino con salarios de subsistencia. El impacto sobre el crecimiento económico sería muy débil y de la misma manera lo sería la recaudación fiscal.
Otro elemento de importancia para el caso dominicano es que, la reducción de las tasas impositivas (considerando el tamaño de las exenciones fiscales, la evasión fiscal y la elusión de impuestos) podría atraer a nuevas empresas o nueva población, y sería muy difícil afirmar que las recaudaciones impositivas podrían aumentar. Las empresas extranjeras se instalan en el país porque no pagan impuestos o porque la administración tributaria es débil y es incapaz de perseguir a quienes violan el Código Tributario.
La presente administración del gobierno no ha establecido el nivel de ahorros que se obtendrían de la eliminación de las instituciones con duplicación de funciones, la reducción sustancial de la corrupción y la eficiencia en el gasto público para financiar el tamaño del gasto público, tal y como prometieron a la población.
Hasta ahora, solamente una institución ha publicado, parcialmente, el ahorro que ha logrado por unos RD$2,200.0 millones aproximadamente; pero el resto de las instituciones del gobierno no han publicado los programas y actividades que han eliminado del presupuesto anual y no se tiene información de cómo el gasto público será más eficiente. Se han hecho anuncios que no se acercan a los resultados a los objetivos pregonados.
Hablar de eficiencia, resulta muy complicado considerando el ámbito de la política fiscal. En efecto, cuando el 84.1% del presupuesto se dedica al gasto corriente, parte del cual no se gasta en el país (pago del servicio de la deuda pública), la contribución del gasto público al crecimiento económico es muy limitado. Esto queda plasmado en la estimación del impulso fiscal del Fondo Monetario Internacional (FMI) en su Artículo IV del 2019, que argumenta que a partir del 2018 el impulso fiscal converge a cero (ver Artículo IV, pp. 55); es decir, que el impacto sobre el crecimiento económico sería nulo.
Los ministros del área económica han negado que el gobierno intente una reforma tributaria; sin embargo, aumentan impuestos en el proyecto de presupuesto remitido por el presidente a las Cámaras legislativas. Esta dualidad pone de relieve la debilidad de la política fiscal como resultado de una implementación de un pliego de políticas que sea consistente con la crisis económica. https://acento.com.do/opinion/vision-y-politicas-publicas-8869224.html
APOLINAR VELOZ
Economista
apolinar.veloz@gmail.com
Profesor de Economía del INTEC e Investigador del ODPP-UASD. Fue funcionario del Banco Central, y ha sido consultor del Fondo Monetario Internacional.
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