domingo, 2 de julio de 2017

#Odebrecht, finanzas públicas y desorden institucional - José Rijo Presbot @j_rijo

Estudio del economista José Rijo Presbot, para Participación Ciudadana (PC)
29 de junio de 2017. SANTO DOMINGO, República Dominicana
Finanzas públicas y desorden institucional en la República Dominicana
Por José Rijo Prebot
PRESENTACIÓN 
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Resumen Ejecutivo
Estudio
Odebrecht: Finanzas Publicas y desorden institucional

            El observar el comportamiento, en la forma y el fondo, en que el Gobierno ejecuta las obras contratadas con la Constructora Norberto Odebrecht y sus Asociados dominicanos, nos muestra el nivel de compromiso que se tiene con esta compañía a pesar de las violaciones a la Constitución de la República, la ley de Presupuesto General del Estado que se aprueba cada año y las leyes que componen el Sistema Integrado de Administración Financiera del Estado (SIAFE).Veamos algunos ejemplos.

·         Autopista Del Coral.


La Autopista del Coral, el total pagado, durante el período 2009 en que se originó el contrato al 31 de diciembre de 2016, es superior en US$224 millones de dólares, equivalente a un incremento del 82 % con relación al presupuesto original, destacándose el pago realizado en el año electoral 2012, con un monto de US$300 millones de dólares, cuando solo tenía presupuestado US$10 millones de dólares para ese año.
                       
Si tomamos ese mismo proyecto y lo analizamos a partir de los financiamientos aprobados y el nivel de desembolsos, encontramos que hay una violación a la Constitución ya que se están utilizando fuentes financieras sin ser aprobadas por el Congreso Nacional o superior a lo aprobado.

El 2010 se aprobó un préstamo por US$54 millones de dólares, sin embargo hubo desembolsos por US$64 millones; en el 11, el crédito fue de US$70 millones y hubo desembolsos por US$90 millones; siendo lo más grave que de US$39 millones aprobados para el 2012, los desembolsos se elevaran a US$301 millones de dólares; con el agravante que aquí aparece un préstamo con el Banco de Reservas que no estaba presupuestado por un monto de US$185 millones de dólares.
           
En definitiva, la forma alegre e irresponsable del manejo del endeudamiento llevó que en el financiamiento se utilizaran US$292 millones de dólares sin ser sancionados debidamente por el Congreso Nacional en el 2012, año electoral, lo cual es violatorio a la Constitución y a las leyes aplicables vigentes, fundamentalmente a ley de Presupuesto General del Estado de 2012, a la ley No. 423-06, Orgánica de Presupuesto y a la ley No. 6-06, de Crédito Público.

·         Carretera Bávaro - Uvero alto - Miches - Sabana de la Mar y Terminal Portuaria Sabana de la Mar.


Con el caso del proyecto Carretera Bávaro - Uvero alto - Miches - Sabana de la Mar y Terminal Portuaria Sabana de la Mar se dan otros tipos de violaciones, el contrato de ejecución de la obra se aprobó en el 2011, pero ya desde el 2010 se venía ejecutando, utilizando emisiones de bonos que no fueron aprobados para ello, porque evidentemente no había sido sancionado por el Congreso Nacional.
           
Igualmente, cabe destacar la particular situación de este proyecto aun en ejecución y es que su financiamiento provendría de un acuerdo de préstamo concertado con el BNDES y que por los problemas de corrupción de Odebrecht en Brasil, se ha visto obligado a no desembolsar más recursos destinados a compromisos con esta constructora, y apenas llegó a desembolsar US$20 millones de dólares en el 2013, obligando al Gobierno a tener que disponer de recursos internos del Fondo General que estaban destinados a otras inversiones sociales, que se han tenido que sacrificar para seguir complaciendo a la Constructora.
           

Ecovías de Santiago - Corredor de Pontezuela.

           
Un tercer caso de violación lo encontramos en el proyecto Ecovías de Santiago - Corredor de Pontezuela-, donde el Congreso Nacional aprobó primero el acuerdo de préstamo con el BNDES, que el contrato de construcción del proyecto que ordena buscar el financiamiento, lo cual se puede observar en los números y fechas de publicaciones de las Resoluciones aprobadas.

De igual manera, aquí se reproduce la situación con el BNDES, que de un préstamo aprobado por US$200 millones de dólares tan solo llegó a desembolsar US$33 millones de dólares en el 2015, obligando al Gobierno a buscar otras fuentes financieras que hasta ahora no ha conseguido y ha tenido que utilizar recursos del Fondo General. En ese sentido, podemos apreciar la necesidad que tenía el Gobierno de llegar a un Acuerdo rápido y sin afectar a Odebrecht, por la falta de financiamiento que lo ha llevado a contraer deudas con la Constructora y de igual manera, aquí se reproduce la situación con el BNDES, que de un préstamo aprobado por US$200 millones de dólares tan solo llegó a desembolsar US$32 millones de dólares en el 2015.


·         Ejecución de obras presupuestadas en el 2017.


Como muestra del desorden institucional que han llevado los compromisos con Odebrecht, basta ver lo que sucedió en el primer trimestre de este año 2017, donde el Gobierno le pagó en este período un total de RD$3,312 millones de pesos (US$70 millones de dólares), equivalente al 192 % de lo que tenía presupuestado el ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC) para todo el año en obras de la Constructora.
           
El caso del Corredor Duarte es más que evidente la complicidad del ministerio y el Gobierno con Odebrecht, al pagarle un monto de RD$1,960 millones sin estar contemplado en la ley No. 690-16, de Presupuesto General del Estado para el año fiscal de 2017.
           
·    Impacto de los contratos con la Constructora Norberto Odebrecht y sus Asociados dominicanos, en los resultados financieros del sector público no financiero (déficits).

Resultados Financieros (Déficits) 2007 - 2016      

 

Desde el año 2008, coincidente con la reelección a la presidencia de la República del Dr. Leonel Fernández Reyna, los presupuestos públicos se han caracterizados por la implementación de un modelo presupuestario altamente deficitario, motivando a un fuerte endeudamiento por parte del Gobierno Central, el cual compromete cada día más el futuro de las generaciones jóvenes.

Conforme al mandato constitucional y las leyes del SIAFE, el Poder Ejecutivo debe elaborar el Presupuesto General del Estado (PGE) conteniendo los ingresos probables, los gastos propuestos y el financiamiento requerido, realizado en un marco de sostenibilidad fiscal.

Sin embargo, a modo de engaño, se ha establecido un modelo que establece en la ley de presupuesto anual un nivel de déficit que luego, mediante un mecanismo mal llamado “Presupuesto Complementario”, no establecido en la Ley Orgánica de Presupuesto, eleva su monto, siendo más marcado el incremento en años de elecciones generales presidenciales.

Así visto, durante el año de 2008, el aumento de forma ilegal del déficit alcanzó el 451 % con relación al aprobado en la ley No. 15-08, de PGE-2008; en el 2012, alcanzó un incremento de 595 %, con relación al aprobado en la ley No. 294-11, de PGE-2012; y en el 2016, el aumento fue de 80 % con relación a la ley No. 260-15, de PGE-2016.

·         Participación de los contratos con la Constructora Norberto Odebrecht y sus Asociados dominicanos en los Resultados Financieros (Déficits) 2007 - 2016       


Es indudable que, las sobreevaluaciones de las obras y en la forma en que se adjudicaron los contratos con la firma Constructora, incidieron en el incremento de los déficits de los años analizados, muy particularmente en el 2008 y en el 2012, años electorales.

Así, en el 2008, se contrató la Autopista del Coral por un monto original de US$272.3 millones de dólares, sin embargo, se ha determinado que el costo final ascendió a un monto de US$471.1 millones dólares, según la solicitud de inscripción de medidas de coerción de la Procuraduría General de la República (PGR). 

Igualmente, durante el 2008 se otorgaron poderes al secretario de Hacienda para firmar acuerdos de préstamos ascendente a la suma de US$248.8 millones de dólares, sustentados en incrementos de obras mediante Addendum, algunos sin aprobación congresual, de cuyas acciones, según PGR, se identifican pagos mediante transferencias por un monto de US$3.5 millones de dólares al Sr. Ángel Rondón, señaladas como parte de los supuestos sobornos de la Constructora.

En consonancia con lo anteriormente expuesto podemos afirmar que el impacto del manejo privilegiado y sin control de las obras, con la Constructora durante el 2008, representó cerca del 11 % del incremento del déficit ilegal de ese año, alcanzando la suma de RD$4.8 mil millones de pesos.

Con relación al 2012, el cual fue electo el presidente Danilo Medina, se concertaron acuerdos con Odebrecht por el orden de los US$86 millones de dólares para diferentes obras en los meses de marzo, abril, junio y noviembre.

Según la PGR, se identifican pagos mediante transferencias por un monto de US$9.6 millones de dólares al Sr. Ángel Rondón, señaladas como parte de los supuestos sobornos de la Constructora.

De la misma manera, en el año 2012, donde tuvimos el peor déficit fiscal que ha sufrido el país, la constructora Odebrecht fue altamente privilegiada en los pagos, a tal punto que todas sus obras tenían un monto presupuestado de RD$3.7 mil millones de pesos (US$93.2 millones de dólares) y se le cancelaron pagos por RD$18.6 mil millones de pesos (US$473 millones de dólares), es decir, que se le pagó el 508 % de lo aprobado en la ley No. 294-11, de Presupuesto General del Estado de 2012.

Concluyendo de lo anterior, el impacto del manejo privilegiado y sin control de las obras con la Constructora durante el 2012, representó cerca del 14 % del incremento del déficit ilegal de ese año, alcanzando la suma de alrededor de RD$19 mil millones de pesos.

·    Impactos en el incremento de la deuda pública del Sector Público No Financiero (SPNF) los financiamientos concertados por intermediación de la Constructora Norberto Odebrecht, S.A.
           

Saldo y evolución de la deuda pública del Sector Público No Financiero (SPNF) 2000 – 2016.


Conforme a la Dirección General de Crédito Público (DGCP) y el Banco Central de la República Dominicana, la deuda del Sector Público No Financiero (SPNF)  pasó de US$4.4 mil millones de dólares en el 2002, equivalente al 17.1 % del PIB, a un monto de US$26.8 mil millones de dólares en el año 2016, para un 37.4 % del PIB.
           
Como se puede observar, el empuje al alza de la deuda se inicia en el 2008 con un incremento de US$3.6 mil millones dólares, representando un aumento con relación al 2007 del 48 % y dando apertura así al establecimiento de modelo presupuestario altamente deficitario y requerido de endeudamiento.
           

·         Participación en la Deuda Pública del SPNF los financiamientos a Odebrecht.


Desde el 2002 al 2016 se aprobaron en el Congreso Nacional un total de 22 contratos de préstamos para las diferentes obras contratadas, ejecutadas o en ejecución, por la Constructora Norberto Odebrecht y sus Asociados dominicanos, con un monto total de US$1,899 millones de dólares, representando 7 % del total de la deuda del SPNF al 31 de diciembre de 2016 y equivalente al 2.7 % del PIB[1], sin incluir los financiamientos utilizados en determinados años sin la debida aprobación del Congreso Nacional para tales efectos, ni los aprobados para la Planta de Punta Catalina.
Al incluir el financiamiento aprobado para Punta Catalina, la deuda contraída con intervención de Odebrecht se eleva a US$3,132 millones de dólares, equivalente al 4.4 % del PIB y una participación del 11.7 % del total de la deuda pública del SPNF asl 31 de diciembre de 2016.

A pesar de este nivel de aprobación de préstamos, no podemos validar el monto real desembolsado, ni establecer el monto del principal, intereses y comisiones que ha sido pagado durante el período de análisis, 2002 – 2016.

De US$1,899 millones de dólares según las Resoluciones aprobadas por el Congreso Nacional, encontramos registros por US$1,684 millones de dólares según la Dirección General de Crédito Público (DGCP), para una diferencia menor en US$200 millones de dólares y un saldo pendiente al 30 de junio de US$764 millones de dólares. Ver cuadro No. 1.

Así mismo, de 2009 al 2014 se aprobó un monto de US$1,230 millones de dólares, de los cuales US$837 millones de dólares (68 %)  fue con el Banco Nacional de Desenvolvimiento Económico y Social (BNDES), sin embargo, durante ese período solo hubo desembolsos registrados en el SIGEF por US$271 millones de dólares, equivalente al 32 % del total contratado con dicho banco.
           
Es bueno precisar que la mayoría de los préstamos concertados con el BNDES era para pagar directamente a los suplidores de bienes y servicios a la Constructora Norberto Odebrecht en Brasil, no registrándose en el circuito presupuestario por la condición de contratos denominados llave en mano”.

Igualmente, podemos señalar que durante el período 2009-2014 se utilizó un monto de US$295 millones de dólares con el Banco de Reservas que no estaban contemplados en la ley de PGE-2012, constituyendo una violación a la misma, a la ley No. 6-06, de Crédito Público y a la ley No. 423-06, Orgánica de Presupuesto.

·         Funcionarios participantes en el proceso de financiamiento.


Los procesos de formulación y contratación se realizaron durante las presidencias del Ing. Agron. Hipólito Mejía Domínguez, con el 12 % (US$293 millones de dólares) del total contratado y aprobado por el Congreso Nacional ascendente al monto de US$2,349 millones de dólares; el Dr. Leonel Fernández Reyna con el 48 % (US$1,126 millones de dólares); y el Lic. Danilo Medina Sánchez, el 40 % (US$930 millones de dólares), incluyendo la aprobación de US$600 millones de dólares para la Planta de Punta Catalina.

Entre los funcionarios ejecutores y responsables de las firmas de los acuerdos de préstamos, podemos citar:

2000-2004 Ing. Roberto Rodríguez, Director Ejecutivo de INAPA, ejecutor del inicio del proyecto de Acueducto de la Línea Noroeste; Ing. César Sánchez, Vicepresidente CDEEE, inició el contrato del proyecto de Pinalito, pero no se comenzó su ejecución; Señor Máximo D’Oleo, Director de EGEHID; Lic. Rafael Porfirio Calderón Martínez, Secretario Técnico de la Presidencia, ostentó la representación para la firma de acuerdo de préstamo.

2004-2012 Ing. Víctor Díaz Rúa, en INAPA y MOPC; Ing. Radhamés Segura, Vicepresidente de CDEEE, responsable en Pinalito y Palomino; Dr. Juan Temístocles Montás, como Secretario Técnico de la Presidencia; Lic. Vicente Bengoa Albizu, como Secretario de Hacienda; Lic. Daniel Toribio, como Secretario de Hacienda; responsables de las firmas de varios contratos de préstamos por designaciones mediante Poder Especial del presidente Leonel Fernández Reyna.

2012-2016      Licenciado Gonzalo Castillo, ministro del MOPC, responsable varias obras viales; Ing. Rubén Bichara, Vicepresidente CDEEE, Punta Catalina; Lic. Simón Lizardo Mézquita, en su calidad de representante en firmas de contratos, como ministro de Hacienda.

Un caso que nos llama la atención, fue la aprobación de un préstamo por US$80,200,000 dólares, donde interviniera el presidente de la República, licenciado Danilo Medina Sánchez, el  licenciado Simón Lizardo Mézquita, ministro de Hacienda, quien suscribió con el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), el Contrato de Préstamo Directo - Cofinanciado No. 2111; Cristina Lizardo Mézquita, Vicepresidenta del Senado en funciones de Presidente y Lucía Medina Sánchez, Vicepresidenta de la Cámara de Diputados en funciones de Presidente.

·    Violaciones constitucionales y legales

            Los contratos con la Constructora Norberto Odebrecht y sus Asociados dominicanos nos muestran claramente la falta de compromiso de parte del ente administrador de la cosa pública con la construcción de un verdadero Estado Social y Democrático de Derecho, ya que privilegia el mantener el Poder que cumplir con el mandato constitucional y la correcta aplicación de las leyes.

A la Constitución de la República


En virtud del artículo 4, constitucional:
           
“Artículo 4. - Gobierno de la Nación y separación de poderes. El gobierno de la Nación es esencialmente civil, republicano, democrático y representativo. Se divide en Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial. Estos tres poderes son independientes en el ejercicio de sus respectivas funciones. Sus encargados son responsables y no pueden delegar sus atribuciones, las cuales son únicamente las determinadas por esta Constitución y las leyes.”
           
            Conforme a los artículos 93.1.j y 93.1.k, constitucional, es atribución exclusiva del Congreso Nacional:

j)                   “Legislar cuanto concierne a la deuda pública y aprobar o desaprobar los créditos y préstamos firmados por el Poder Ejecutivo, de conformidad con esta Constitución y las leyes;

k)                  Aprobar o desaprobar los contratos que le someta el Presidente de la República, de conformidad con lo que dispone el artículo 128, numeral 2), literal d), así como las enmiendas o modificaciones posteriores que alteren las condiciones originalmente establecidas en dichos contratos al momento de su sanción legislativa;”
           
El establecer en varios contratos con la Constructora Norberto Odebrecht, S.A. que el MOPC tenía la facultad de canalizar a través del Ministerio de Hacienda, como alternativa para anticipar el inicio de los trabajos, un crédito puente, a ser contratado por el Estado dominicano, hasta que los recursos del Financiamiento del Proyecto estén disponibles, demuestran un claro desconocimiento del mandato constitucional y por consiguiente violatorio al mismo.

            Esto constituye un endeudamiento oculto que no es aprobado por el Poder Legislativo y que luego es validado por el control congresual como lo demuestra la ley No. 160-13, del  27 de noviembre de 2013, que reconoce la racionalización de operaciones con el Banco de Reservas de la República Dominicana y el Ministerio de Hacienda, a saber:

a)                 Que en el año 2012 el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones obtuvo financiamiento de corto plazo del Banco de Reservas, para el pago de facturas a la Constructora Norberto Odebrecht, S.A., por un monto total de ciento veintisiete millones ciento treinta y nueve dólares de los Estados Unidos de América con 47/100 (US$127,000,139.47), para la ejecución de obras en los proyectos Autopista del Coral (ADC), Corredor Duarte (CCD) y carretera Miches (PCM), y que, de acuerdo a las condiciones de dicho financiamiento, se han generado intereses, desde abril hasta noviembre del año 2013, por cuatro millones ochocientos cincuenta mil seiscientos noventa y nueve dólares de los Estados Unidos de América con 71/100 (US$4,850,699.71).

b)                 Que en el año 2013 el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones obtuvo financiamiento de corto plazo del Banco de Reservas, para el pago de facturas a la Constructora Norberto Odebrecht, S.A., por un monto total de doscientos millones de dólares de los Estados Unidos de América con 00/100 (US$200,000,000.00), para la ejecución de obras en los proyectos Circunvalación de La Romana (CIR), Carretera San Pedro de Macorís-La Romana (SPM), el Bulevar Turístico del Este (BTE), la Carretera Piedra Blanca-Cruce de Ocoa (CPBCO) y la Carretera Miches (PCM).

c)                  Que el día 21 de junio de 2012 la Empresa de Generación Hidroeléctrica (EGEHID) obtuvo un financiamiento de corto plazo del Banco de Reservas, para pagos de facturas a la Constructora Norberto Odebrecht, S.A., por obras en el proyecto Hidroeléctrico Palomino, por un monto ascendente a veintisiete millones veinte mil trescientos catorce dólares de los Estados Unidos de América con 57/100 (US$27,020,314.57), el cual ha generado intereses desde abril hasta noviembre del año 2013 por un millón treinta y dos mil veinticinco dólares de los Estados Unidos de América con 91/100 (US$1,032,025.91).

El total de endeudamiento para cubrir pagos a la Constructora Norberto Odebrecht, S.A. mediante este mecanismo ascendió a la suma de US$359,903,179.66  dólares.

Como se puede observar, ninguna de esas autorizaciones fue avalada por firmas de contratos por el Poder Ejecutivo, ni sancionados por el Poder Legislativo de manera individualizado como lo establecen los artículos constitucionales 93.1.j y 93.1.k.

Igualmente, se violaron las disposiciones constitucionales siguientes:

a)                 Artículo 236, que establece que “ninguna erogación de fondos públicos será válida, si no estuviera autorizada por la ley”.

b)                 Artículo 247, que obliga al Contralor General de la República a autorizar las órdenes de pago solo cuando se hayan cumplido los trámites legales y administrativos.
c)                  Artículo 146 que proscribe la corrupción, incluyendo las actuaciones de los funcionarios públicos “que proporcione ventajas a sus asociados, familiares, allegados, amigos o relacionados”.

d)                 Artículo 238 que establece los criterios para la asignación del gasto público, indicando que la planificación, programación, ejecución y evaluación del gasto público responderán a los principios de transparencia, eficiencia, prioridad y economía.

A leyes aplicables del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAFE):


a)                 Ley No. 567-05, del 30 de diciembre de 2005, de la Tesorería Nacional, artículos: 8 y 13;

b)                 Ley No. 6-06, del 20 de enero de 2006, de Crédito Público: artículos 11, 14, 18, 20, 21, 22, 29, 34, 36, entre otros;

c)                  Ley No. 423-06, del 17 de noviembre de 2006, Orgánica de Presupuesto para el Sector Público: artículos 11, 29, 38, 44, 47, 48, 50, 51, entre otros;

d)                 Ley No. 494-06, del 27 de diciembre de 2006, de organización del ministerio de Hacienda: artículo 3, ordinales 5, 12, 15, 21, 24;

e)                 Ley No. 498-06, del 28 de diciembre de 2006, de Planificación e Inversión Pública, No. 498-06: artículos 3, 33, 37, 39, 44, 48, entre otros;

f)                   Ley No. 10-07, del 8 de enero de 2007, de la Contraloría General de la República: artículos 4, 14, 26;

g)                 Ley No. 41-08, del 16 de enero de 2008, de Función Pública: artículo 79.

            Al Igual que todas las leyes de Presupuesto General del Estado aprobado para cada año fiscal del período analizado.

            En definitiva, el Poder Ejecutivo ha violado de manera sistemática la Constitución de la República y las leyes de administración financiera del Estado, sin que existiera ninguna consecuencia, constituyéndose en vivos ejemplos de la falta de transparencia como estrategia anticorrupción de los gobiernos durante el período analizado 2001-2016.

 

           








[1]PIB 2016 = US$71,614 millones – Fuente: DGCP-BC.

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