¿A quién beneficia la política fiscal?
05/11/2016 12:00 AM - PAVEL ISA CONTRERAS
Una apresurada pero no desenfocada respuesta a esa pregunta diría que los grandes beneficiarios del fisco son el sector financiero y los políticos. El primero porque ha hecho muy buen negocio con la incesante emisión de bonos públicos que resulta del sostenido déficit fiscal. Los segundos porque haber contado con muchos más recursos de los que genera la tributación, les ha dado más capacidad para impulsar sus iniciativas, y porque los grados de discrecionalidad y opacidad con que se manejan los recursos públicos le confieren un enorme poder respecto al destino y la forma de gastar.
No obstante, en su reciente informe titulado “Política Fiscal y Redistribución en la República Dominicana”, el Banco Mundial procura dar una respuesta más precisa. Específicamente, trata de responder a las siguientes preguntas: ¿Quiénes pagan más impuestos: los pobres, los ricos o los del medio? ¿Quiénes, entre estos tres grupos, se benefician más del gasto público? Y, considerando tanto los impuestos como el gasto, ¿cuál es el impacto neto del fisco en los diferentes grupos sociales?
Para ello recurre a una metodología desarrollada en la Universidad de Tulane, a la que se ha denominado “Compromiso con la Equidad”, y que ya se ha aplicado en más de 20 países en el mundo. Los efectos son estimados a nivel de los hogares, por lo que restringe el análisis a los efectos de los impuestos y los gastos con implicaciones directas sobre las personas. En el caso de los impuestos, se circunscribe a los directos (sobre la renta y el patrimonio de las personas) sin considerar los que gravan la renta de las empresas, y en el caso del gasto, a las transferencias monetarias (p.e. Comer es Primero y Bonoluz) y a los que financian servicios sociales como los de salud y educación.
En el caso de los impuestos, las estimaciones del estudio indican que, como era esperable, los directos son muy progresivos. Eso significa que los estratos de ingresos más altos pagan una proporción mucho más elevada de sus ingresos en impuestos que los de menor ingreso, y que esa proporción va subiendo a medida que sube el ingreso.
Esa es precisamente la naturaleza e intención de estos impuestos. Lo notable es que casi todo el efecto de estos impuestos recae sobre el 20% más rico de la población, lo cual es un reflejo de cuán bajo son los ingresos y el patrimonio del resto, y del hecho de que el impuesto sobre la renta empieza a “morder” a partir de un nivel de ingreso relativamente alto.
Por su parte, el estudio encontró que los impuestos indirectos (tales como el ITBIS y los diversos selectivos) son modestamente progresivos. Eso significa que también en este caso, mientras mayor es el ingreso de los hogares, más pagan impuestos de este tipo (medido como proporción de sus ingresos), aunque el incremento no es muy intenso.
Este hallazgo es novedoso. Sabíamos que las reformas tributarias de la última década y media habían hecho que los impuestos indirectos se hiciesen más regresivos, especialmente porque un creciente número de bienes con un elevado peso en la canasta de consumo de la población de menor ingreso, que antes no pagaban ITBIS, empezaron a ser gravados. Sin embargo, no sabíamos el efecto final.
Debo indicar, no obstante, que mediciones menos sofisticadas que he realizado sobre la incidencia del ITBIS sugieren que el impuesto no es progresivo, y que el 20% de la población más pobre paga tanto de ITBIS (comparado con su gasto) como el 20% más rico. En ambos casos, cerca del 50% de los bienes y servicios que estos compran están sujetos al ITBIS. Para el restante 60% de la población, ubicado en el medio de estos dos extremos, el peso del ITBIS es ligeramente menor. Una de las razones de las diferencias se debe a que el estudio del Banco Mundial considera todos los impuestos indirectos (no sólo el ITBIS), incluyendo los selectivos al consumo, y encontró que éstos tienen un efecto importante en el resultado final. Eso significa que, en los hogares de mayor ingreso, el peso de los impuestos selectivos tiende a ser mayor, probablemente debido a que gastan más en bienes sujetos a éstos tales como combustibles, servicios de telecomunicación y bebidas alcohólicas.
El resultado final es que, considerando ambos tipos de impuestos que afectan a las personas y hogares, la estructura tributaria dominicana es moderadamente progresiva. Sin embargo, la conclusión no pretende alegrar a nadie porque advierte del bajo peso de los impuestos directos, de lo cual se infiere que sería recomendable incrementarlos, haciendo la estructura tributaria mucho más progresiva.
En el caso de los gastos, analiza el efecto de las transferencias monetarias y del financiamiento a los servicios de salud y educación. Concluye que las transferencias son progresivas, lo cual tampoco es sorprendente por el elevado peso de programas como Comer es Primero y el Incentivo a la Asistencia Escolar, cuyos beneficiarios son previamente identificados a través de una metodología estandarizada que mide las condiciones de vida en los hogares.
Pero también encuentra que hay varios programas de transferencias, como Bonoluz y Bonogas Hogares, que son un verdadero desperdicio desde el punto de vista de la equidad, porque una proporción demasiado alta de los beneficiarios (60%) no son pobres. Además, estimó que el impacto agregado de todos los programas de transferencia monetaria en la pobreza y la desigualdad es bajo, en particular porque el monto de dinero que se transfiere a los hogares es pequeño. También descubrió que el subsidio implícito a la electricidad asociado a la falta de pago y al fraude son regresivos, lo que significa que son los hogares de mayores ingresos los que más se benefician.
En general, los gastos en servicios de educación y salud también son progresivos. La razón es simple: mientras menor es el ingreso del hogar, más servicios públicos de salud y educación demandan. La excepción fue el gasto en educación universitaria que es regresivo, porque las personas más pobres sencillamente no alcanzan a llegar a la universidad. En el caso del gasto en salud, a pesar de encontrar que es progresivo, el monto que el Estado destina a esto es tan bajo que el impacto distributivo es pequeño.
Al considerar tanto los impuestos como los gastos, el estudio concluye que la estructura fiscal dominicana es progresiva, pero que el impacto final en los hogares pobres es pequeño. Aunque las transferencias monetarias les benefician, lo que pagan de impuestos indirectos como el ITBIS contrarresta ese efecto.
En resumen, aunque el fisco dominicano es uno que recauda un poco más de los más ricos que de los más pobres, y que gasta más en los más pobres que en los más ricos, el tamaño de lo que recauda y gasta es insuficiente como para hacer una diferencia importante.
¿Es la respuesta a esto un Estado más pequeño, que recaude menos y que gaste menos? De ninguna manera. Eso sería peor y agravaría la inequidad. Por el contrario, lo que amerita es un Estado que recaude más y que gaste más en servicios sociales. Pero, ¿es este Estado que tenemos uno capaz de crecer bien y gastar más y mejor en servicios sociales de calidad? Es de dudar.
De allí que sea ineludible la doble y simultánea tarea de recaudar más gravando más a los más ricos (especialmente mejorando la efectividad de la recaudación, restringiendo la elusión y castigando la evasión) y de ir transformando al Estado en uno capaz de gastar más, con mucha más calidad y de manera mucho más transparente.
Para lograrlo, se necesita mucho más que reformas legales y asignaciones presupuestarias. Se requiere de una ciudadanía que reclame derechos y un Estado que le responda, y de agrupaciones políticas capaces de asumir compromisos con ella.
No obstante, en su reciente informe titulado “Política Fiscal y Redistribución en la República Dominicana”, el Banco Mundial procura dar una respuesta más precisa. Específicamente, trata de responder a las siguientes preguntas: ¿Quiénes pagan más impuestos: los pobres, los ricos o los del medio? ¿Quiénes, entre estos tres grupos, se benefician más del gasto público? Y, considerando tanto los impuestos como el gasto, ¿cuál es el impacto neto del fisco en los diferentes grupos sociales?
Para ello recurre a una metodología desarrollada en la Universidad de Tulane, a la que se ha denominado “Compromiso con la Equidad”, y que ya se ha aplicado en más de 20 países en el mundo. Los efectos son estimados a nivel de los hogares, por lo que restringe el análisis a los efectos de los impuestos y los gastos con implicaciones directas sobre las personas. En el caso de los impuestos, se circunscribe a los directos (sobre la renta y el patrimonio de las personas) sin considerar los que gravan la renta de las empresas, y en el caso del gasto, a las transferencias monetarias (p.e. Comer es Primero y Bonoluz) y a los que financian servicios sociales como los de salud y educación.
En el caso de los impuestos, las estimaciones del estudio indican que, como era esperable, los directos son muy progresivos. Eso significa que los estratos de ingresos más altos pagan una proporción mucho más elevada de sus ingresos en impuestos que los de menor ingreso, y que esa proporción va subiendo a medida que sube el ingreso.
Esa es precisamente la naturaleza e intención de estos impuestos. Lo notable es que casi todo el efecto de estos impuestos recae sobre el 20% más rico de la población, lo cual es un reflejo de cuán bajo son los ingresos y el patrimonio del resto, y del hecho de que el impuesto sobre la renta empieza a “morder” a partir de un nivel de ingreso relativamente alto.
Por su parte, el estudio encontró que los impuestos indirectos (tales como el ITBIS y los diversos selectivos) son modestamente progresivos. Eso significa que también en este caso, mientras mayor es el ingreso de los hogares, más pagan impuestos de este tipo (medido como proporción de sus ingresos), aunque el incremento no es muy intenso.
Este hallazgo es novedoso. Sabíamos que las reformas tributarias de la última década y media habían hecho que los impuestos indirectos se hiciesen más regresivos, especialmente porque un creciente número de bienes con un elevado peso en la canasta de consumo de la población de menor ingreso, que antes no pagaban ITBIS, empezaron a ser gravados. Sin embargo, no sabíamos el efecto final.
Debo indicar, no obstante, que mediciones menos sofisticadas que he realizado sobre la incidencia del ITBIS sugieren que el impuesto no es progresivo, y que el 20% de la población más pobre paga tanto de ITBIS (comparado con su gasto) como el 20% más rico. En ambos casos, cerca del 50% de los bienes y servicios que estos compran están sujetos al ITBIS. Para el restante 60% de la población, ubicado en el medio de estos dos extremos, el peso del ITBIS es ligeramente menor. Una de las razones de las diferencias se debe a que el estudio del Banco Mundial considera todos los impuestos indirectos (no sólo el ITBIS), incluyendo los selectivos al consumo, y encontró que éstos tienen un efecto importante en el resultado final. Eso significa que, en los hogares de mayor ingreso, el peso de los impuestos selectivos tiende a ser mayor, probablemente debido a que gastan más en bienes sujetos a éstos tales como combustibles, servicios de telecomunicación y bebidas alcohólicas.
El resultado final es que, considerando ambos tipos de impuestos que afectan a las personas y hogares, la estructura tributaria dominicana es moderadamente progresiva. Sin embargo, la conclusión no pretende alegrar a nadie porque advierte del bajo peso de los impuestos directos, de lo cual se infiere que sería recomendable incrementarlos, haciendo la estructura tributaria mucho más progresiva.
En el caso de los gastos, analiza el efecto de las transferencias monetarias y del financiamiento a los servicios de salud y educación. Concluye que las transferencias son progresivas, lo cual tampoco es sorprendente por el elevado peso de programas como Comer es Primero y el Incentivo a la Asistencia Escolar, cuyos beneficiarios son previamente identificados a través de una metodología estandarizada que mide las condiciones de vida en los hogares.
Pero también encuentra que hay varios programas de transferencias, como Bonoluz y Bonogas Hogares, que son un verdadero desperdicio desde el punto de vista de la equidad, porque una proporción demasiado alta de los beneficiarios (60%) no son pobres. Además, estimó que el impacto agregado de todos los programas de transferencia monetaria en la pobreza y la desigualdad es bajo, en particular porque el monto de dinero que se transfiere a los hogares es pequeño. También descubrió que el subsidio implícito a la electricidad asociado a la falta de pago y al fraude son regresivos, lo que significa que son los hogares de mayores ingresos los que más se benefician.
En general, los gastos en servicios de educación y salud también son progresivos. La razón es simple: mientras menor es el ingreso del hogar, más servicios públicos de salud y educación demandan. La excepción fue el gasto en educación universitaria que es regresivo, porque las personas más pobres sencillamente no alcanzan a llegar a la universidad. En el caso del gasto en salud, a pesar de encontrar que es progresivo, el monto que el Estado destina a esto es tan bajo que el impacto distributivo es pequeño.
Al considerar tanto los impuestos como los gastos, el estudio concluye que la estructura fiscal dominicana es progresiva, pero que el impacto final en los hogares pobres es pequeño. Aunque las transferencias monetarias les benefician, lo que pagan de impuestos indirectos como el ITBIS contrarresta ese efecto.
En resumen, aunque el fisco dominicano es uno que recauda un poco más de los más ricos que de los más pobres, y que gasta más en los más pobres que en los más ricos, el tamaño de lo que recauda y gasta es insuficiente como para hacer una diferencia importante.
¿Es la respuesta a esto un Estado más pequeño, que recaude menos y que gaste menos? De ninguna manera. Eso sería peor y agravaría la inequidad. Por el contrario, lo que amerita es un Estado que recaude más y que gaste más en servicios sociales. Pero, ¿es este Estado que tenemos uno capaz de crecer bien y gastar más y mejor en servicios sociales de calidad? Es de dudar.
De allí que sea ineludible la doble y simultánea tarea de recaudar más gravando más a los más ricos (especialmente mejorando la efectividad de la recaudación, restringiendo la elusión y castigando la evasión) y de ir transformando al Estado en uno capaz de gastar más, con mucha más calidad y de manera mucho más transparente.
Para lograrlo, se necesita mucho más que reformas legales y asignaciones presupuestarias. Se requiere de una ciudadanía que reclame derechos y un Estado que le responda, y de agrupaciones políticas capaces de asumir compromisos con ella.
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