Hacia una nueva política industrial
Como regla general, el desarrollo industrial es ineludible a fin de expandir de manera sostenida la base material que sirva de sustento para lograr mayor bienestar de las personas.
Esto es así aún en economías pequeñas como la dominicana porque la industria manufacturera tiene características únicas, que no exhiben otras actividades. Es capaz de generar muchos empleos contribuyendo de forma única a reducir el desempleo y el subempleo, es capaz de arrastrar y empujar a muchas otras actividades (encadenamientos), su producción es fácilmente exportable por lo que sus mercados son mucho más amplios que en muchas otras actividades, mientras más se produce y vende menores son los costos y precios y mayor la productividad, y tiene una enorme capacidad para incorporar avances tecnológicos y derramar aprendizaje sobre otras actividades.
Desindustrialización
Desafortunadamente, en el país, así como en muchos otros de la región y de similares características al nuestro, hay evidencia de que, en vez de avanzar en ese proceso, se ha retrocedido. La producción manufacturera ha crecido por debajo del ritmo observado en muchos otros sectores, la industria ha perdido empleos y no parecen haber habido transformaciones productivas ni aprendizajes generales y de envergadura que hayan contribuido a que el sector haya trepado por la escalera tecnológica.
Más aún, en pleno Siglo XXI, la industria local dominicana, que produce el 75% del total de las manufacturas, aparece como un sector dominado por pequeñas y medianas empresas incapaces de competir en los mercados internacionales, concentrada en unas pocas actividades, y desarticulado e insuficientemente vinculado entre sí y con el resto del aparato productivo. Las empresas grandes, con algún potencial para convertirse en exportadoras importantes, son unas pocas. A su vez, el 60% del valor agregado corresponde a empresas dedicadas a sólo tres grupos de actividades: elaboración de alimentos y bebidas, fabricación de productos minerales no metálicos (principalmente cemento) y fabricación de productos de caucho y plásticos.
En el caso de las industrias de zonas francas, que explican el 25% del valor agregado industrial, dominan empresas más grandes y exportadoras. Su producción está muy concentrada en tres actividades: dispositivos médicos, productos eléctricos y confecciones textiles, las cuales explican el 75% del total de la producción. Sabemos, además, que sus vínculos con las empresas locales son débiles y que, a pesar de contar con la presencia de multinacionales, los derrames tecnológicos y el aprendizaje derivado es reducido, en parte porque en la mayoría de los casos, los procesos que se desarrollan son intensivos en trabajo y consisten en operaciones básicas de ensamblaje que no requieren grandes destrezas.
La industria a la que aspiramos
Definitivamente, esa no es la industria manufacturera a la que aspiramos. Queremos una que crezca más velozmente, que genere más empleos, con empresas más grandes, más productivas y competitivas y con mayor capacidad de penetrar mercados externos, que produzca y venda a sus homólogas de zonas francas, que produzcan con cada vez más sofisticación y valor agregado, y productos con más contenido tecnológico, que compre insumos a empresas más pequeñas y a la agropecuaria, y que estén en un proceso continuo de aprendizaje, cambio y aproximación a la frontera tecnológica.
Las preguntas son, entonces, ¿Cómo logramos eso? ¿Cómo logramos dos objetivos tan distintos como, por un lado, crear muchos empleos con industrias intensivas en trabajo, y por otro, lograr empleos de más calidad, que agreguen más contenido tecnológico y que demanden trabajadoras y trabajadores más calificados? ¿Cómo lo hacemos en un contexto más complejo de apertura comercial? ¿Cómo lo hacemos siendo el caso que parte de las empresas industriales forman parte de redes globales en las que ellas tienen un rol muy específico en la transformación de los insumos en productos finales? ¿Cómo lo hacemos siendo el caso que cada vez más procesos de manufacturas se automatizan y tareas humanas que antes se pensaban como imposibles de reemplazar por máquinas, ya no lo son?
Políticas industriales
Lo primero que hay que reconocer es que las industrias no se desarrollan solas. Los mercados, por más libres que sean, no hacen ese trabajo. Por supuesto, las empresas funcionan en los mercados y los precios son estímulos vitales para su funcionamiento. Pero éstos no son los que contribuyen a vencer las barreras del desarrollo industrial que impiden que las empresas aprovechen las oportunidades de mercado sino las acciones de política pública, y especialmente las políticas industriales.
Son las políticas públicas las llamadas a crear un clima de negocios favorable que estimule la inversión, garantizando, por ejemplo, seguridad jurídica, protección frente a los abusos de las empresas dominantes que restringen la participación de muchos en los mercados, y facilitando los procedimientos para cumplir con las regulaciones, haciendo que éstas sean razonables para cumplir con el objetivo del bien colectivo sin convertirse en trabas innecesarias o en oportunidades para la extorsión. El desarrollo industrial tampoco es posible sin infraestructura económica básica, la cual difícilmente sea provista por las empresas en los mercados. Se trata de un rol fundamental del Estado acometer esa tarea.
Estos dos roles son indiscutibles, pero es necesario recordarlos porque en ambos, especialmente en el primero, el Estado dominicano falla miserablemente. Seguramente no son pocas las inversiones industriales que no se han realizado debido a ello.
Pero hay otras áreas mucho más específicas que, sin políticas dirigidas, el desarrollo industrial se ve comprometido. Es el caso de la capacitación. Las empresas, individualmente, pueden no tener suficientes incentivos para pagar por capacitar a su personal porque no tienen forma de garantizar su permanencia en ellas. Si el avance tecnológico es una pieza clave del desarrollo industrial, y para ello el personal calificado es imprescindible, la falta de capacitación se convierte en un escollo mayúsculo que sólo el Estado (o quizás la industria en su conjunto, asociada) puede resolver, por ejemplo, a través de subsidios o de servicios públicos de capacitación.
De igual forma, las empresas industriales pueden no tener incentivos para invertir en adaptar tecnologías por temor a que la competencia la imite y pierda los beneficios que espera. Una política tecnológica que ofrezca este tipo de servicios y garantice acceso por igual a todas las empresas de algún ramo al aprendizaje y las adaptaciones puede resolver ese problema.
Estos dos problemas son mencionados muy comúnmente en la literatura, en donde el espacio para la política industrial está servido.
Por último, están los subsidios, las exenciones tributarias y la protección comercial. Su objetivo es incrementar la inversión. Pero en la medida en que lo que hace es procurar incrementar las ganancias de actividades y empresas particulares, y en la medida en que su éxito en promover la industria a largo plazo no está garantizado porque, en el fondo lo que hacen es subsanar deficiencias de las actividades, las cuales se pueden prolongar y no resolverse, éstas son controversiales. Podemos terminar, como ha pasado mucho, subsidiando empresas y actividades que nunca florecerán por sí solas, sin apoyos de este tipo. Para que funcionen, tiene que haber certeza de que las desventajas de esa actividad son temporales, que el apoyo ayudará a subsanarlas y que su eventual retiro no implicará retroceso en la industria.
Los objetivos
La República Dominicana necesita abandonar la indiferencia y dotarse de una nueva política industrial que impulse la inversión y la producción en manufacturas con tres objetivos centrales: crear más empleos, exportar más y ascender en la escalera tecnológica.
Para ello hay que pensar en tres cosas. Primero, hacer crecer el número de empresas y que las empresas actuales crezcan. Eso es lo que permite generar empleos y exportar simultáneamente, porque son las empresas medianas y grandes las que pueden lograr ser campeonas de exportación. Ello implica estimular la inversión mejorando el clima y reduciendo los costos de hacer negocios (p.e. sacar permisos y pagar impuestos), promoviendo las exportaciones con efectividad, facilitando el financiamiento con capital de riesgo y quizás retomando la banca de desarrollo, abandonada cuando se le dio la espalda a las políticas de desarrollo productivo en los ochenta.
Segundo, facilitar el encadenamiento de las pequeñas empresas y las grandes empresas exportadoras. Esto significa pensar en cadenas productivas antes que en sectores específicos. Esto incluye, empujar por los encadenamientos con zonas francas, y de la agricultura y la industria con otras industrias y los servicios, especialmente los de exportación como el turismo, donde todavía hay espacio para lograr más. Hay varios instrumentos que pueden ayudar a esto y hay valiosas experiencias internacionales.
Tercero, impulsar una política de desarrollo tecnológico al servicio de las empresas que contribuya específicamente a que éstas aprendan, se transformen y creen empleos cada vez más calificados y de más calidad. La investigación y el desarrollo científico en general es insuficiente. Hay que poner énfasis en las aplicaciones productivas.
En síntesis, es un reto doble y complejo porque se trata de lograr el objetivo de la vieja industrialización que es crear muchos empleos de poca calificación, pero más productivos que en la agricultura y los servicios precarios, y al mismo tiempo, ir moviendo la industria hacia una con más contenidos tecnológicos, y que crea mejores empleos, más calificados y mejor pagados.
Ese es el costo de haber llegado y de haber retrocedido a mitad de camino.
http://www.elcaribe.com.do/2018/03/24/hacia-una-nueva-politica-industrial/
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