Jairon Severino Por Jairon Severino 4 julio, 2019 en Reportajes
¿Para qué ha servido destinar el 4% del PIB a la educación?
República Dominicana debería destinar no sólo el 4% del producto interno bruto (PIB) a la educación preuniversitaria. Lo más conveniente, sin exagerar, sería el 10%. Sin embargo, es pertinente preguntarse: ¿para qué han servido los RD$936,428.9 millones que ha manejado el Ministerio de Educación desde 2013, año en que se inicia la aplicación de la Ley 66-97? ¿Leyó bien? Casi RD$936,429 millones a la fecha, si se incluye el presupuesto programado para 2019, que asciende a RD$170,570.2 millones.
Para mayor comprensión, la Dirección General de Presupuesto lo explica con claridad suficiente: por cada RD$100.00 que pague el Gobierno en 2019, RD$20.1 irían para educación, RD$8.20 serían para salud, RD$8.00 a la administración del Gobierno y RD$7.00 a protección social, mientras que RD$33.00 se abonarían al pago de la deuda pública y el resto, que serían RD$23.70, corresponde a energía, justicia, orden público y seguridad, protección del medio ambiente y otros servicios económicos, sociales y generales.
Lo que se ha visto hasta este momento es que será necesario entonar un mea culpa. Los resultados, que es como realmente debería evaluarse la calidad de la inversión, establecen que casi todo ese dinero se ha ido a la nada, es decir, su utilidad ha sido prácticamente cero si se toma en cuenta que los estudiantes del nivel básico y los profesores, en una alta ponderación, están muy lejos de lo que debería ser mínimamente aceptable.
Y no sólo se trata de que hay “educadores que escriben (y hasta hablan) con faltas ortográficas”, a quienes a veces les cuesta concebir y emitir una idea sintácticamente elaborada, sino que el país, en términos competitivos, ha quedado muy mal parado en los escenarios internacionales que miden la calidad de la educación. No resulta difícil colegir que si el educador tiene deficiencias, por más tanda extendida y horas “consumidas” que se reporten, los receptores también llevarán consigo esas falencias. Y lo peor: se vuelven virales entre generaciones.
Lamentable
Aunque sea penoso (y dé hasta vergüenza ajena) hay “profesores” cuasi analfabetos que no saben escribir siquiera su nombre y que su capacidad de raciocinio, es decir, ese espacio mental subjetivo que permite tomar decisiones está, aunque también duela decirlo, en estado primitivo cuando se compara con las exigencias de una educación moderna.
Duele, duele y duele, pero es la cruda realidad. No admitirlo es aún peor. Empero, esto no quiere decir que estemos totalmente huérfanos de maestros con calidad. Los hay, sí, pero ese esfuerzo por hallarlos se vuelve cada vez más pesado. Piense en cuáles han sido las razones por las que ha habido fricciones entre la Asociación Dominicana de Profesores (ADP) y el Ministerio de Educación desde la aplicación del 4% del PIB para la educación.
Todo este escenario gris en que está el sector educativo, en términos de su calidad, se da a pesar de los avances tecnológicos y de los recursos disponibles para el aprendizaje de educadores y estudiantes. ¿Se imaginaba usted ver a formadores cuestionar las pruebas a que deben ser sometidos para conocer sus capacidades antes de ser contratados o elevados de categoría? Para el mal bailador no hay música buena.
Si miramos atrás y analizamos cada una de las jornadas de protestas o huelgas de maestros, por lo menos durante los últimos 30 años, ninguna ha sido con miras a exigir una mejoría en la calidad de la educación. Todas, sin excepción, han sido motivadas por el salario. Y no es que esté mal iniciar una protesta por el salario, pero tendría muchísimo más valor y apoyo de la población si también se acompañaran de demandas reales por mejorar la calidad de lo que servimos a nuestros estudiantes. Una vez se aprueba el aumento salarial todo lo demás se echa en el olvido.
Lo que prima ahora es cuánto es el salario y los beneficios adicionales por la “labor altruista de entregar cuerpo y alma a preparar a los ciudadanos que habrán de garantizar el desarrollo del país”. Todos sabemos que esto no es más que una aspiración lejos de la realidad. En este juego de “dimes y diretes”, de diatribas y conversaciones estériles cargadas de “particularidades”, sí es pertinente cuestionar el papel que han jugado las autoridades y todos los que han tenido capacidad de decisión en estos últimos 20 años, a toda luz, poco aprovechados.
Para que no haya duda respecto a lo que establece la Ley General de Educación, marcada con el número 66-97, en su artículo 197 establece: “El gasto público anual en educación debe alcanzar en un período de dos años, a partir de la promulgación de esta ley, un mínimo de un dieciséis por ciento (16%) del gasto público total o un cuatro por ciento (4%) del producto bruto interno (PIB) estimado para el año corriente, escogiéndose el que fuere mayor de los dos. A partir del término de dicho período estos valores deberán ser ajustados anualmente en una proporción no menor a la tasa anual de inflación, sin menoscabo de los incrementos progresivos correspondientes en términos de porcentaje del gasto público o del PIB”.
De lo anterior también se puede interpretar otro aspecto de suma importancia. El presupuesto educativo, además, debería ser ajustado por indexación, lo que significa que sería una mayor cantidad de recursos para el sector. Aquí surge una pregunta: ¿cómo manejar tantos recursos sin una cadena logística bien estructurada, profesionales idóneos, pulcros, honestos e interesados en que realmente la calidad de ese gasto sea la mejor? Sin ánimo de cuestionar la calidad humana de quienes han estado al frente de Educación, desde la aplicación del 4% del PIB ha habido tres ministros, dos de los cuales hoy aspiran a la Presidencia de la República.
¿Por qué esta coincidencia? La respuesta es bueno que la dé el tiempo. ¿Qué se puede esperar del actual funcionario, quien tampoco termina por definir cuál es su rol al frente del principal Ministerio, partiendo de la cantidad de recursos económicos que maneja?
Estudio
Acción Empresarial por la Educación (Educa) publicó en 2016 el estudio “Calidad del gasto educativo en la República Dominicana: Un análisis exploratorio desde la vigencia del 4%”, en que su entonces presidente, José Mármol, destacó que “la sociedad dominicana ha considerado legítimamente como un logro suyo la asignación del 4% del PIB al sector educativo preuniversitario”.
Sin embargo, más adelante dice: “Uno de los actos iniciales de la primera administración del presidente Danilo Medina fue honrar su compromiso político y social con el sector educativo y asignar a la educación los recursos que estaban fijados por Ley. De esta forma, el presupuesto del año 2013 creció en un 70%, pasando de RD$58,590 millones en 2012 a RD$99,628 millones en 2013. Este crecimiento histórico, sin precedentes en toda la vida del sistema educativo dominicano, vino acompañado de dudas, por parte de algunos sectores, sobre la capacidad de gestión y ejecución de la autoridad educativa”.
Mármol hace referencia, de alguna manera, a que el cumplimiento de ese compromiso fue producto de las presiones sociales producto del empoderamiento de la sociedad. Aunque todo el país estaba a una respecto a la necesidad de cumplir con esta ley, también “se argumentaba que la misma estructura administrativa y gerencial, así como los procesos del Ministerio de Educación tendrían dificultades para absorber el manejo de un volumen de recursos que prácticamente duplicaba los recursos de un año a otro”.
Pensando en voz alta surge una pregunta: ¿por qué no se planteó, primero, adecuar las estructuras administrativas, incluyendo procedimientos transparentes eficaces, para la ejecución de un presupuesto tan elevado en comparación con lo que hasta 2012 se venía implementando? Es obvio que primó la petición colectiva del “4% para la educación” que la razón (más lógica) de saber cómo se invertirían esos recursos.
Educa, en este mismo estudio, señala que la evidencia demuestra que un aumento del gasto no se traduce necesariamente en una mejora integral de la calidad educativa. Para el caso de Latinoamérica, el gasto público promedio en educación de 17 países, como porcentaje del PIB, aumentó de 2.7% en 1990 a 4.3% en 2003. Durante este período, la matriculación Primaria y Secundaria presentó el más rápido incremento en cobertura. Sin embargo, la calidad de los aprendizajes no aumentó en la misma proporción. Esto se evidencia en los bajos resultados que obtuvo la región en las pruebas internacionales PISA1 y TIMSS2 (PREAL, 2006).
Adicionalmente, destaca Educa, algunos estudios plantean que un mismo nivel de desempeño puede estar asociado a distintos niveles de gasto, y viceversa. Por ejemplo, países como la República Checa y Dinamarca obtuvieron una calificación de 500 puntos en la prueba PISA en el área de Matemáticas para 2009, a pesar de que Dinamarca invirtió poco más del doble por estudiante que República Checa. Por otro lado, Polonia e Israel, dos países que en 2009 mantenían un nivel de inversión similar per cápita por estudiante en Secundaria (US$4,700 vs US$4,990), presentaron una diferencia de alrededor de 50 puntos en la calificación de la misma prueba, situando a Polonia en el lugar 25 de 74 países, y a Israel en el lugar 42 (Unesco, 2014a; OCDE, 2010).
Para Educa, las diferencias en el nivel de gasto y desempeño entre países pueden ser explicadas, entre otros, por los rendimientos marginales decrecientes que presenta la inversión en educación. Un estudio realizado por Vegas & Coffin (2014) para 51 sistemas educativos, concluye que, a partir de US$8,000 PPA (Paridad de Poder Adquisitivo) invertidos por estudiante, la mejora en los aprendizajes medidos a través de la prueba PISA no es estadísticamente significativa, es decir, el aumento de la inversión, a partir de cierto nivel de gasto, tiene un rol cada vez menor en el desempeño educativo.
A pesar del dolor que causa no sólo a los defensores del 4% del PIB para la educación, República Dominicana es reincidente en quemarse en las materias básicas o fundamentales. En 2016 el país se colocó entre los peores lugares en Ciencias, Matemáticas y Lectura, según datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE, siglas en inglés). Esta organización es la que impulsa la prueba PISA.
Según el informe PISA, República Dominicana se encuentra en el último lugar en Ciencias, con un rendimiento medio de 332 puntos. En Lectura se encuentra en la cuarta posición entre los ocho peores lugares, con 358 puntos, por detrás de Perú (398), Indonesia (397) y Túnez (361).
Asimismo, en Matemáticas, nuevamente República Dominicana se posicionó en el último espacio, con una puntuación media de 328 puntos. Está clarísimo que el problema fundamental no radica en la falta de dinero, haciendo la salvedad de que la construcción de escuelas y otras infraestructuras afines al sector educativo ha significado un ventajosísimo negocio para un reducido grupo, así como para los suplidores de alimentos.
¿Cómo llegamos a aplicar la Ley 66-97 casi 22 años después de su aprobación? Basta con recordar el movimiento de las sombrillas amarillas, al que se integró toda la sociedad, incluyendo empresarios, figuras del arte y de la comunicación, líderes sindicales y políticos para entender el contexto en que comienza a aplicarse esta legislación.
Producto de la euforia colectiva no se analizaron las consecuencias financieras de su aplicación, pero tampoco si existían las condiciones logísticas-administrativas para disponer de todos esos recursos. No se pensó en si moralmente existían las condiciones para garantizar la necesaria transparencia en la gestión de tanto dinero o si realmente serían invertidos equitativamente en el país, garantizando no sólo planteles bien fabricados, sino también calidad del personal docente.
En un ejercicio de mea culpa, apostando siempre a la calidad, cabría una pregunta: ¿fue correcto aplicar de golpe el 4% del PIB para la educación?
Gasto y calidad
En el prólogo de la investigación que hizo Educa sobre la calidad de la educación tras la implementación del 4%, José Mármol, entonces presidente de la institución, destaca que durante los últimos cuatro años el sistema político concentró sus esfuerzos en fortalecer la calidad educativa en aquellos aspectos asociados a las dimensiones estructurales de la educación.
A su entender, llegó el tiempo de pensar en la calidad de los procesos, las propuestas pedagógicas y las estrategias de innovación para las generaciones que ingresan al sistema educativo, pero también aquellas que permanecen arrastrando una baja inversión previo al año 2013.
“La calidad de la educación y del presupuesto educativo también es un asunto de todos los dominicanos, porque todos somos responsables de los más de US$10,500 millones que no llegaron al sistema educativo entre 1998 y 2013”, destaca.
Pruebas Nacionales
Educa señala que al analizar los resultados de las Pruebas Nacionales no siempre se observa una relación entre un mayor gasto en capacitación y sus resultados. Indica que al evaluar el período “post 4%”, se observa que, si bien ha habido un aumento en el promedio de las calificaciones en la primera convocatoria de Pruebas Nacionales en Nivel Básico, pasando de 15.42 puntos en 2012 a 16.12 puntos en 2015, los resultados en el Nivel Medio han permanecido prácticamente invariables.
Apunta que en Educación Media (modalidad general) la puntuación pasó de 17.47 puntos a 17.40 puntos en el mismo período. Aunque este resultado se puede atribuir a un posible rezago, puesto que el efecto de las capacitaciones docentes no es necesariamente inmediato, Educa aclara que se requiere un estudio profundo sobre las otras variables asociadas, sin lo cual resultaría arriesgado cuestionar, de manera aislada, la eficiencia de la inversión en capacitación docente.
En este sentido, sería un aporte de gran relevancia conocer la cantidad de docentes, en cursos objeto de Pruebas Nacionales, que han participado previamente en programas de capacitación.
¿En qué año se ha cumplido el 4% del PIB a la educación? Los números establecen que no se cumplió lo presupuestado entre 2013 y 2020. @MinHaciendard @LeonelFernandez @HomeroFigueroaG @EducacionRDo pic.twitter.com/99bFmY0QHf
— Jairon Severino (@JaironSeverino) September 7, 2022
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