Países chicos tienden a descentralizar menos que países grandes. Es decir, el tamaño del sector público subnacional (medido como gasto de los gobiernos subnacionales como proporción del gasto total) tiende a estar correlacionado con el tamaño de los países (en términos de su superficie). Esto es coherente con los objetivos de la descentralización, que busca acercar el Estado al ciudadano: si el gobierno central está físicamente más cerca, como es el caso en los países pequeños, el rol de los gobiernos subnacionales debería reflejar esta realidad.
De hecho, esto es lo que ocurre en América Latina y el Caribe: como muestra el
Marco Sectorial de Descentralización y Gobiernos Subnacionales, mientras que en Brasil, Argentina o México los gobiernos subnacionales representan más del 40% del gasto público total, en muchos de los países de Centroamérica y el Caribe esta proporción no llega al 10%. No obstante, aún en países pequeños, los municipios tienen un rol importante en la provisión de bienes y servicios cruciales para la calidad de vida de la población, tales como calles, transporte, provisión de servicios básicos, mejora del espacio público, recolección de residuos, proyectos de desarrollo municipal, entre muchos otros.
República Dominicana (RD) no se escapa a esta realidad: es uno de los países más centralizados, desde el punto de vista fiscal, respecto a países similares de Centroamérica. La diferencia más notoria se observa en las competencias tributarias de los gobiernos locales: éstas son limitadas al cobro de ciertos arbitrios y tasas y es el único país de la región cuya legislación establece prohibiciones explicitas de cobro de tasas por vigilancia, alumbrado y limpieza de la vía pública, que forman parte de los ingresos típicos municipales.
Por otro lado, si bien las funciones de gasto asignadas a los municipios en RD guardan similitud con el resto de los países de Centroamérica, el gasto municipal de RD es el más bajo de la región (0,8% del PIB en 2014), solo comparable a Panamá (previo a la reforma de 2016, que incrementó este porcentaje). Adicionalmente, son bajas las capacidades de los municipios de RD para cumplir con sus funciones. Con lo cual existe espacio para considerar mejoras tanto en las competencias fiscales a cargo de los municipios de RD como en su capacidad para ejecutarlas.
Descentralización y superficie, República Dominicana y Centroamérica
Fuente: ver Tabla 8 en Descentralización en República Dominicana: desempeño actual y perspectivas de reforma.
Impulso a la modernización de la administración municipal
RD está madurando un impulso a la modernización de la administración municipal, para lo cual ha constituido una
Comisión Presidencial para la Reforma Municipal. La expectativa es que a partir de mejoras en la descentralización se ayude a promover el desarrollo, considerando la mayor proximidad de los gobiernos locales con las demandas y necesidades de los ciudadanos y que, por tanto, puedan invertir en proyectos y servicios públicos que fomenten el bienestar de la población.
Esa reforma parecería oportuna. La economía dominicana registra una de las tasas más altas de crecimiento económico de la región, con un crecimiento promedio del PIB de 5,1% entre 1990-2013. Esto ha contribuido a reducir la pobreza monetaria de 41,7% a 29,4% entre 2004 y 2014. Sin embargo, a nivel territorial los resultados son desiguales: en tres de las 10 regiones del país la pobreza superó el 40% en 2014, más del doble de lo registrado en el Distrito Nacional. En este marco, los gobiernos locales tienen un rol en contribuir a que el crecimiento económico mejore el bienestar de la población en todo el territorio.
Seis desafíos relacionados al proceso de descentralización en República Dominicana
1. Alta atomización municipal: RD es, junto con El Salvador, el país más atomizado de Centroamérica, medido por número de habitantes por municipio, y el único de este grupo con dos niveles de gobierno municipal. El número de municipios se ha más que duplicado durante las últimas cinco décadas, y los distritos municipales se han casi quintuplicado en menos de 20 años. El crecimiento ha sido particularmente dramático entre 2001 y 2006: durante este lustro el número de entidades municipales se incrementó un 75%. Esta dinámica es inédita en América Latina.
Como resultado, casi el 60 % de los municipios y distritos municipales cuenta con baja población (menos de 10.000 habitantes), lo que dificulta el aprovechamiento de economías de escala y la provisión eficiente de bienes y servicios. La garantía de una transferencia de recursos mensual mínima, que establece la legislación actual, sigue generando incentivos a la creación de entidades pese a que la misma ley dispone que la población mínima para la creación de un municipio es de 15 mil habitantes y de 10 mil habitantes para un distrito municipal.
Evolución de la creación de municipios y distritos municipales en República Dominicana
2. Escasa transparencia presupuestaria y limitadas capacidades municipales. La información municipal disponible es incompleta porque se centra solo en datos presupuestados, poco confiable ya que hay discrepancias entre distintas bases de datos; y no es oportuna porque está disponible después de la ejecución presupuestal. Los gobiernos locales deben reportar a múltiples fuentes, con distintos formatos y hay escasa orientación de cómo hacerlo. La elevada heterogeneidad en materia de recursos humanos y remuneración de empleados sugiere deficiencias en las capacidades locales.
3. Funciones de gasto no definidas claramente. Las funciones de gasto de los municipios son similares a las del resto de países en Centroamérica, aunque RD es más limitado en relación a las competencias de provisión de servicios domiciliarios. Asimismo, las funciones de los distritos municipales no están definidas claramente.
4. Municipios presentan bajas competencias de ingresos propios. Los municipios apenas cobran arbitrios y tasas, junto a la contribución por mejoras. La ley municipal prohíbe explícitamente el cobro de tasas por vigilancia, alumbrado y limpieza de la vía pública, tributos municipales por excelencia. Esto reduce la rendición de cuentas a la población, por la alta dependencia de transferencias, que en la experiencia internacional también contribuye en la baja calidad del gasto y reduce los incentivos a la responsabilidad fiscal subnacional.
5. Debilidad del sistema de transferencias. Existe una única transferencia del gobierno central a los gobiernos locales cuyo porcentaje legal del 10% de los ingresos del Estado no se cumple. Además, hay complejas restricciones al uso de esos fondos y no se verifica su cumplimiento. La ley sobre ingresos municipales asegura una transferencia mensual a cada municipio de RD$500.000 (equivalente a poco más de US$10.000), y a RD$250.000 en el caso de los distritos municipales, lo que incentiva la atomización municipal.
6. Ausencia de un marco de responsabilidad fiscal subnacional. Actualmente el país tiene una norma que determina que el gasto municipal no debe “superar la capacidad de pago del municipio”. La norma no es lo suficientemente explícita porque no existen reglas fiscales, que sigan la buena práctica internacional, concernientes al servicio de la deuda y el total de la deuda como porcentaje de los ingresos de libre disposición del gobierno local.
Seis recomendaciones para lograr una descentralización más efectiva
1. Contener la atomización municipal. A pesar de ser una tarea difícil dada la existencia de autoridades popularmente electas, se pueden considerar opciones de política como: (i) eliminar la participación mínima mensual de los municipios en el marco de una reforma al sistema de transferencias; (ii) crear incentivos para la fusión de distritos y municipios, en particular aquellos que estén por debajo del umbral mínimo de habitantes para la creación de nuevas entidades; y (iii) simplificar la normativa de creación de mancomunidades y proveer incentivos a municipios mancomunados (e.g. asignación de recursos para inversión pública).
2. Mejorar la transparencia fiscal y capacidades municipales mediante la coordinación entre los órganos rectores competentes para unificar los requerimientos de información fiscal, y la implementación gradual en los gobiernos locales de sistemas de gestión e información financiera, que permita la consulta en tiempo real de la ejecución presupuestaria. Asimismo, es necesario profundizar los esfuerzos de capacitación y asistencia técnica a los funcionarios municipales, particularmente en la gestión de proyectos de inversión pública para mejorar la eficiencia y la efectividad del gasto público, construyendo sobre las experiencias del Sistema Nacional de Inversión Pública y el Sistema de Monitoreo de la Administración Pública Municipal.
3. Definir las funciones de gasto mediante: (i) ampliación del rol de los municipios a la provisión de servicios públicos básicos de agua y saneamiento, transporte público local y la regulación de la actividad comercial; supeditada a la acreditación de la capacidad administrativa por parte de los municipios; (ii) mejora de la claridad y transparencia en las responsabilidades de gasto, tanto para los distritos municipales, para los cuales debe definirse una lista acotada de funciones a su cargo; como con el gobierno central, clarificando las funciones compartidas en función de tres “atributos” –regulación, financiación e implementación del servicio–; y (iii) simplificación de restricciones al gasto de la ley de municipios, permitiendo que los municipios utilicen sus ingresos propios con libre disponibilidad.
4. Ampliar las competencias de ingresos propios, expandiendo su capacidad de cobro de tasas y arbitrios, y considerando la descentralización del impuesto al patrimonio inmobiliario. Es fundamental mejorar la capacidad de recaudación, eliminando exenciones, actualizando catastros y auditando el cumplimiento de los contribuyentes. También puede considerarse la asignación de la recaudación del impuesto automotor a los municipios.
5. Mejorar el sistema de transferencias mediante: (i) estimación de la brecha fiscal –diferencia entre necesidades de gasto y capacidad fiscal– para mejorar la equidad distributiva de la asignación de las transferencias incorporando a la fórmula de distribución indicadores socio-económicos, como pobreza o necesidades básicas insatisfechas; (ii) evaluación del desbalance vertical
[1], utilizando como insumo la brecha fiscal, para calibrar las necesidades de coparticipación de ingresos del gobierno central y reformar el marco legal, ya sea reduciendo el porcentaje de la ley, considerando la necesidad de mejorar el resultado fiscal del gobierno central; y/o incrementando las transferencias a los municipios en función de incentivos a la mejora de la gestión local; (iii) introducción de transferencias de capital, en lugar de restringir el uso de las transferencias para gasto de inversión, para incentivar el desarrollo territorial equilibrado; y (iv) eliminación gradual de transferencias mínimas por municipio.
6. Crear un marco de responsabilidad fiscal subnacional que regule el endeudamiento municipal bajo condiciones de transparencia, monitoreo y alerta temprana por parte del Ministerio de Hacienda. Deben establecerse reglas fiscales sencillas que abarquen el total de la deuda y el crecimiento del gasto, junto a la mejora de capacidades de seguimiento oportuno y detección temprana de incumplimientos, especialmente en los municipios de mayor capacidad de acceso al crédito. Esto es condición necesaria para convertir el crédito sano y responsable en una fuente de financiamiento de infraestructura municipal.
Como muestra nuestro estudio, República Dominicana es un país unitario y altamente centralizado. La Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 y la creación de la Comisión Presidencial para la Reforma Municipal crean la oportunidad de dar un nuevo impulso a una descentralización más efectiva en el país, gradual y que posibilite que los gobiernos locales contribuyan al desarrollo económico y social, mejorando la calidad de vida de sus ciudadanos. Esperamos que nuestro estudio contribuya a este debate y sirva como base para la discusión de políticas públicas que fortalezcan el proceso de descentralización en el país.
Nota de pie:
[1] El desbalance vertical es la diferencia entre el gasto subnacional y los ingresos por fuentes propias.
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