Diplomacia china: deuda y megaproyectos
Miércoles, 1 Mayo 2019
Autor: Miguel Collado Di Franco
Fecha: 1 de mayo del 2019
Una característica fundamental de la política externa de la República Popular China es el endeudamiento público. Los flujos de recursos de China hacia países en desarrollo, particularmente en América Latina y en África, son préstamos. Es decir, la política exterior China no está fundamentada en asistencia o ayuda para el desarrollo, sino en préstamos con estándares establecidos por ese país.
Así como las monedas, las relaciones diplomáticas tienen dos caras. Por un lado, está lo que se ve y del otro, lo que no es tan evidente. Si bien es evidente el financiamiento chino a grandes proyectos en el mundo, no lo es tanto el conjunto de características relacionadas con esa política externa. Por ejemplo, es norma que los proyectos financiados por China sean construidos por contratistas de ese país empleando materiales y hasta mano de obra china; no por empresas y personal de los países que reciben el financiamiento. Los programas de financiamiento pueden contener esquemas mediante los cuales China cobra los préstamos con recursos naturales como minerales y petróleo. Otro aspecto que también caracteriza a la política de financiamiento chino es conceder préstamos a países con dificultades crediticias; y una consecuencia del crédito chino es el deterioro de la posición financiera de gobiernos receptores del endeudamiento.
República Dominicana estableció relaciones diplomáticas con la República Popular China en mayo de 2018. En consecuencia, el país terminó las relaciones que mantenía con la República de China o Taiwán, una nación caracterizada por un mayor respeto a las instituciones y los derechos de sus ciudadanos.
Seis meses después del inicio de las relaciones diplomáticas con China, República Dominicana estableció el primer paso a la instauración de lazos bilaterales por medio del financiamiento público. En noviembre de 2018, el país tomó un préstamo por US$600 millones con el Banco de Importación y Exportación de China, el Eximbank de China. República Dominicana pasó a formar parte de las naciones de América Latina y el Caribe que tienen a China como uno de sus acreedores (Gráfica No. 1).
El inicio de las relaciones diplomáticas entre República Dominicana y China, y el primer préstamo otorgado al país, son hechos que plantean la relevancia de pensar hacia el futuro. Ante la experiencia internacional existente, ¿cuáles pueden ser las consecuencias de obtener financiamiento procedente de la República Popular China? El examen de datos y hechos relacionados con otras economías del mundo es una forma de analizar posibles implicaciones de la política externa China de financiamiento público.
El financiamiento de China a América Latina
La estrategia de financiamiento internacional de China pudo consolidarse a partir de las políticas expansivas de los principales bancos centrales del mundo luego de la crisis financiera del 2008. Con tasas bajas y con políticas monetarias laxas, a China le fue más fácil expandir su economía a base de endeudamiento. Esas mismas condiciones permitieron destinar recursos financieros al exterior, sobre todo ante el deseo de gobiernos de economías emergentes de implementar políticas expansivas luego de la crisis internacional.
La falta de transparencia de China, tal como suele suceder con los regímenes totalitarios, en sentido general, limita conocer el monto total de la deuda que mantiene el resto del mundo con las entidades de financiamiento de ese país. La mayoría de los datos disponibles sobre préstamos provienen del Eximbank y del China Development Bank. Sin embargo, el gobierno chino tiene otras fuentes de financiamiento que apoyan su política externa: Sinopec, PetroChina, China Construction Bank, los diferentes brazos financieros de la State Administration of Foreign Exchange (SAFE), CITIC Group, China Investment Corporation, Agricultural Debelopment Bank y el Silk Road Fund, entre otras instituciones y brazos financieros.
El Diálogo Interamericano y la Universidad de Boston mantienen la China-Latin America Finance Database, una base de datos sobre el financiamiento de China a países de la región. Los datos que nutren la base provienen del China Development Bank (CDB) y del Eximbank. De acuerdo con esas estadísticas, el financiamiento acumulado entre los años 2005 y 2018 destinado a América Latina y el Caribe alcanzó US$141.1 millardos (billones en inglés). El 82% de ese financiamiento provino del CDB y el restante 18%, del Eximbank.
Cerca del 70% del financiamiento chino a países de América Latina y el Caribe ha sido destinado a proyectos en el área de energía. Dicho porcentaje equivale aproximadamente a US$97,000 millones. El monto en inversiones en energía es superior, ya que empresas estatales chinas del área de petróleo como son PetroChina y Sinopec, por ejemplo, han destinado recursos a varios países de la región. Sin embargo, esa información no está disponible.
Ecuador: endeudamiento, infraestructura y petróleo
A principios de marzo pasado, el Directorio Ejecutivo del Fondo Monetario Internacional (FMI) aprobó un acuerdo a favor de Ecuador por US$4,200 millones. El acuerdo está enfocado en mejorar la posición fiscal del país. En efecto, Ecuador acudió al FMI luego de cinco años con déficits fiscales que, en promedio, representaron 5% del PIB.
De igual forma, entre 2013 y 2018, la proporción de la deuda pública ecuatoriana como porcentaje del PIB pasó de 20% a 46%. El peso de la deuda en las finanzas públicas se hizo evidente mediante el incremento en la razón gasto en intereses como porcentaje de los ingresos tributarios, al pasar de 9.7% en 2014 a 18.7% en 2018. Esta última medida proporciona una mejor idea de cómo está incidiendo la deuda sobre el manejo de las finanzas del país, al observar su incidencia sobre los ingresos tributarios y sobre el resto de los gastos.
Según las más recientes estadísticas publicadas por el Ministerio de Economía y Finanzas de Ecuador, la deuda pública de esa nación se sitúa en US$50,776 millones; una cifra que es casi cuatro veces superior al monto de US$10,235 millones de hace diez años atrás[1]. La deuda pública de Ecuador creció por los déficits fiscales y por el financiamiento de proyectos de infraestructura. Una parte importante de la deuda proviene de la República Popular China. En la actualidad, la deuda de Ecuador con China asciende a US$6,988.2 millones; un monto que representa el 19% de la deuda externa y hace a China el principal acreedor de Ecuador.
De acuerdo con la base de datos de China-Latin America Finance Database de Diálogo Interamericano, entre 2010 y 2018 Ecuador recibió US$18.4 millardos en préstamos provenientes del CDB y del Eximbank. A través de Petroecuador, PETROCHINA prestó US$4,000 millones al Ecuador a cambio de ventas anticipadas de petróleo, al igual que UNIPEC, que prestó US$3,100 millones[2]. En consecuencia, de acuerdo con los registros del CDB y del Eximbank, así como los del mismo gobierno relacionados con la deuda de Petroecuador, estimamos que Ecuador contrajo compromisos financieros con China por más de US$25.5 millardos.
La deuda pública de Ecuador con China tiene varias características. Primero, su manejo poco transparente. De acuerdo con el informe de la Contraloría General del Estado de marzo de 2018, durante la administración del presidente Rafael Correa los registros de la deuda pública total del país no reflejaron la realidad de esta. El informe establece que "Mediante 3 Resoluciones Ministeriales (2010) se declaró secreta y reservada la documentación de operaciones de endeudamiento, sin cumplir con los requisitos previstos en la ley y extendiendo indebidamente tal declaratoria hasta el pago total de los créditos." Precisamente, en 2010 iniciaron las relaciones crediticias con la República Popular China. El informe también indica que el "Decreto Ejecutivo 1218 estableció una metodología para cálculo de relación Deuda/PIB, situación no prevista en la ley, lo que posibilitó seguir contratando deuda sin requerir de la aprobación de Asamblea[...]". Ambas prácticas permitieron el incremento de la deuda con China, el principal acreedor del Ecuador.
Otra característica es el financiamiento a proyectos construidos por empresas chinas con mano de obra y materiales chinos, una costumbre que es parte de la política exterior de ese país. El principal proyecto financiado por China y construido por una empresa del mismo país es la obra de infraestructura más costosa de la historia de Ecuador, la presa Coca Codo Sinclair. El proyecto de la presa fue otorgado, sin concurso, a la empresa china Sinohydro, luego de la firma de un acuerdo de financiamiento con el Eximbank de China[3].
Desde sus inicios, el proyecto fue cuestionado por carecer de los estudios pertinentes. El resultado es que la presa Coca Codo Sinclair, que debía generar 1,500 megavatios de electricidad, solo genera la mitad, además de presentar grietas y sedimentos que la hacen una obra que no sirve los propósitos anunciados a su inicio por las autoridades[4]. Sin embargo, el costo que debió ser de US$1,980 millones ahora se estima que terminó en US$2,250 millones.
Los préstamos otorgados por China al gobierno de Ecuador por intermedio de la petrolera estatal Petroecuador incluyeron el repago mediante el uso del petróleo ecuatoriano. Los contratos de ventas anticipadas de petróleo llegaron a comprometer entre el 60% y el 80% de las exportaciones anuales de Ecuador. Con relación a estos acuerdos preventa, la Contraloría del Estado de Ecuador encontró indicios penales.
China ha obtenido petróleo a bajo precio mediante el cobro del financiamiento otorgado a diferentes países, entre ellos miembros de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP). Tales han sido los casos de Ecuador y de Venezuela. Es una situación que puede ser descrita afirmando que la República Popular China controla parte de la producción de la OPEP sin ser miembro de ese organismo. Los contratos de venta anticipada permiten a China obtener petróleo con un descuento para luego revenderlo a un precio mayor[5]. Las ventas pueden ser realizadas a cualquier país; es una decisión de las autoridades chinas.
En resumen, el caso de Ecuador está caracterizado por deuda contraída sin control de la Asamblea del país, por el incremento de la deuda por encima de los límites legales, por el endeudamiento para construir proyectos de retorno negativo y por las ventas anticipadas del principal recurso natural, el petróleo, para el pago de financiamiento público; en todos los casos estuvo involucrada China mediante su política externa de financiamiento.
Riesgos del Cinturón y Ruta de la Seda
China está desarrollando el conjunto de obras de infraestructura conocido como Cinturón y Ruta de la Seda, con un costo estimado de US$1.3 billones (trillones en inglés). Sin lugar a duda, ese proyecto es la base de la política exterior china de financiamiento internacional. La iniciativa de China incluye la construcción de puertos, vías férreas, aeropuertos, carreteras, proyectos de energía, entre otros.
¿Una iniciativa para el desarrollo? Aunque se ha llamado iniciativa para el desarrollo, el Cinturón y Ruta de la Seda no puede ser descrito de esa forma. El desarrollo no se alcanza por medio de la construcción de proyectos de infraestructura; esa es la misma política que propiciaron, sin éxito, organismos multilaterales en el pasado. Las inversiones de capital que no están vinculadas a las decisiones particulares de los agentes económicos, reveladas a través del mercado, no son la forma de adecuada de emplear los recursos de los ciudadanos, quienes deben de pagar las deudas. El desarrollo requiere la articulación espontánea que se produce por medio de la coordinación de las necesidades y preferencias de los agentes económicos, actuando dentro de un ambiente de instituciones que favorezcan esa dinámica.
Kenia: un tren que aumentó el endeudamiento con China
La política china de crédito fácil para infraestructura relacionada con la iniciativa del Cinturón y Ruta de la Seda ha impactado a muchos países, entre ellos se encuentran varios del continente africano. El proyecto de infraestructura más grande de la historia de Kenia es el tren que conecta el puerto de Mombasa con la capital, Nairobi. La obra fue financiada por el Eximbank de China y construida por la China Road & Bridge Corporation. El ferrocarril, que costó US$ 3.3 millardos, ha estado vinculado con escándalos de corrupción relacionados con el uso de terrenos sobre los cuales se construyó la obra[6]. De igual forma, empleados de China Road & Bridge Corporation, empresa que además de construir el tren también lo opera, han sido vinculados a un esquema de desfalco en el manejo de los ingresos por boletos[7].
Kenia debe pagar el financiamiento de la obra a China, a quien también le paga por la operación del proyecto ferroviario. Sin embargo, los beneficios en términos de menos costos de movilidad de mercancía y pasajeros no están claros. Mientras tanto, la deuda del ferrocarril representa el 30% de la deuda de Kenia con China, la cual asciende a más de US$10,989 millones.
De hecho, el principal acreedor de Kenia es la República Popular China, país con el que mantiene el 22.0% de su deuda pública[8]. De acuerdo con la Tesorería Nacional de Kenia, el gasto en intereses como porcentaje de los ingresos ordinarios del gobierno pasó de 13.0% en 2012 a 23.6% en 2018. Mientras que el servicio de la deuda se incrementó de 16.5% a 33.8%, también como relación con los ingresos ordinarios (gráficas No. 7 y No. 8). El panorama fiscal de Kenia no es alentador. En 2018, la agencia clasificadora de riesgo Moody's redujo la clasificación crediticia del gobierno de Kenia de B1 a B2 debido a las perspectivas fiscales, al aumento de la deuda pública y a la capacidad de pago de dicha deuda por parte del gobierno[9].
Sri Lanka: un puerto que pasa a manos chinas
Sri Lanka presenta un caso de un país con problemas fiscales, que recibe préstamos de China para la construcción de infraestructura y que debe ceder una obra terminada para el pago de la deuda contraída.
El puerto de Hambantota, en la costa sur de Sri Lanka, fue construido como parte del Cinturón y Ruta de la Seda. La terminal portuaria, construida en 2010 con financiamiento chino, no pudo generar ingresos suficientes para pagar los intereses de la deuda[10].
Sri Lanka, junto con Ecuador y Kenia, es otro país con ausencia de disciplina fiscal. Los déficits fiscales han promediado 5.9% del PIB en los últimos años. Como consecuencia de los déficits, la deuda pública como porcentaje del PIB aumentó de 72.2% a 84.1% en cinco años, de 2014 a 2018.
Como consecuencia de las dificultades de la operación del puerto y de la situación fiscal, en 2018 el gobierno de Sri Lanka decidió otorgarlo en concesión a China Merchants Port Holdings Company, una empresa estatal de China. El acuerdo tendrá una duración de 99 años y por la misma Sri Lanka recibió a cambio US$1.1 millardos. Junto con el puerto de Hambantota, el gobierno de Sri Lanka cedió a China cerca de 60 millones de metros cuadrados adyacentes al proyecto.
En este año, las autoridades del puerto otorgaron una concesión a Sinopec, la empresa petrolera china con negocios también en Ecuador, para el comercio de combustibles y la operación y mantenimiento de la terminal petrolera del puerto. De esta forma, China aprovecha mejor la estructura portuaria y su ubicación estratégica.
Conclusión
El desarrollo de los países se produce a partir del ahorro que se traduce en inversiones productivas. El ambiente institucional es la base para el proceso de desarrollo; es preciso un ambiente favorable para que puedan concretarse las inversiones. Ese ambiente institucional incluye valores, aquellos que son el soporte de las mismas instituciones. Entre esos valores se encuentra el respeto a los derechos humanos fundamentales: a la vida, a la propiedad y a la libertad. Se trata de fundamentos, de principios, que en economía han mostrado que están presentes en los países que han transitado con éxito permanente la vía del desarrollo material.
Las relaciones diplomáticas también deben estar basadas en principios. En principios que permitan establecer vínculos que no deterioren el ambiente institucional de los países. Las relaciones que se basan en beneficios para particulares, que conllevan ocultamiento de los términos reales de los contratos, que resultan en bienes y servicios que no tienen la calidad que merecen los ciudadanos o que están relacionadas con hechos de corrupción, no son beneficiosas.
Con los casos de Ecuador en América Latina, Kenia en África, y Sri Lanka en Asia, es posible tener una idea de los muchos casos que abundan con respecto a las relaciones de China con el resto del mundo a través de su política de préstamos. Ese tipo de relaciones implican costos para los países que suscriben los acuerdos con la República Popular China. Hay costos observables en términos financieros e institucionales.
Al cumplirse un año del inicio de las relaciones diplomáticas entre República Dominicana y China es un momento adecuado para reflexionar hacia dónde deben dirigirse esos vínculos. En términos de relaciones comerciales, existen muchas expectativas que aún faltan cumplirse. Las exportaciones dominicanas totales hacia la República Popular China representaron el 1.9% de las exportaciones del país en 2017 y en 2018, según estadísticas del Centro de Comercio Internacional, una institución de la Organización Mundial del Comercio y de Naciones Unidas. Es decir, en términos porcentuales se mantuvieron invariables.
Sin embargo, las estadísticas de crédito chinas ya registran una facilidad crediticia por US$600 millones para el país. República Dominicana debe ser prudente en el manejo de sus finanzas públicas y en la contratación de préstamos para obras de infraestructuras. La clase política debe ver lo ocurrido en otros países en términos de deuda pública y de corrupción relacionada con proyectos financiados por China. Por consiguiente, no debe verse alentada a suscribir acuerdos de financiamiento en base a ofrecimientos de facilidades atractivas de crédito. Ante la situación fiscal que vive el país, es necesario actuar con prudencia en materia de endeudamiento.
[1]Extraído de “Deuda pública al 28 de febrero del 2019” Subsecretaría de Financiamiento Público y del Sistema SIGADE 5.3.
[2]Ibidem.
[5]Ver artículo de Financial Post: “How China took control of Ecuador’s oil” , (2013), Financial Post.
[7]Ver artículo de Nairobi News: Edwin Okoth, (2018), “How millions of shilling have been stolen in SGR tickets scandal”, Nairobi News.
[9]Ver artículo en Moody’s Investors Service: “Moody's downgrades Government of Kenya's issuer rating to B2 and assigns stable outlook”, (2018), Moody’s Investors Service.
[10]Ver artículo de New York Times: Kai Schultz, (2017), “Sri Lanka, Struggling With Debt, Hands a Major Port to China”, New York Times.
