Ni “fracaso” ni milagro: APP, fideicomisos y la reforma imprescindible del estándar público en República Dominicana

Por Luis Orlando Díaz Vólquez

Resumen. Cinco años después de la promulgación de la Ley 47-20 de Alianzas Público‑Privadas (APP), el debate dominicano oscila entre dos extremos: declarar el “fracaso” por falta de proyectos operando o exigir “agilidad” mediante la rebaja de controles. Ese péndulo —más político que técnico— es un síntoma de un problema más profundo: el Estado está decidiendo proyectos complejos con estándares variables según el “vehículo” institucional escogido (APP contractual, fideicomiso público u otros arreglos), lo que incentiva el arbitraje regulatorio y debilita la rendición de cuentas. Partiendo del argumento central de Carlos Bonnelly Ginebra —“misma vara para todos los modelos cuando hay dinero, riesgo o servicio público”— este artículo desarrolla una crítica estructural: el verdadero cuello de botella no es la APP como instrumento, sino la ausencia de un estándar mínimo universal, verificable y comparable para decidir, priorizar, contratar y gestionar el ciclo de vida completo de infraestructuras y servicios públicos. A la luz de buenas prácticas internacionales (OCDE, FMI/Banco Mundial y el PPP Reference Guide), se propone una agenda de reforma que preserve el rigor y, a la vez, haga operable la evaluación: filtro temprano de financiabilidad, banco de proyectos con “ficha de salud” fiscal‑financiera, registro público de compromisos y contingencias, y trazabilidad documentada de la influencia público‑privada en reformas regulatorias. El objetivo final es social: proteger al contribuyente, al usuario y a la sostenibilidad fiscal, sin paralizar la inversión. [diariolibre.com], [dgapp.gob.do], [legalinstr…s.oecd.org], [ppiaf.org], [ppp.worldbank.org]

Introducción

La Ley 47‑20 creó un marco para estructurar y contratar APP con aspiración explícita de universalidad, eficiencia, transparencia, calidad y equidad tarifaria, y consolidó un carril institucional especializado para proyectos de largo plazo. En paralelo, el Decreto 434‑20 aprobó el reglamento de aplicación, buscando ordenar procesos, roles y requisitos en un tipo de contratación que compromete al Estado durante décadas. [dgapp.gob.do] [presidencia.gob.do], [dgapp.gob.do]

Sin embargo, a cinco años de ese diseño, la conversación pública suele evaluar el sistema con métricas inadecuadas: “¿cuántas obras están inauguradas?” en vez de “¿cuán sólido y trazable es el expediente que sustenta la decisión?”. Ese punto es crucial porque, en infraestructura, los costos sociales del error no se pagan el día de la adjudicación, sino años después: en renegociaciones, adendas, sobrecostos, tarifas políticamente insostenibles o subsidios ocultos. [diariolibre.com], [imf.org]

Bonnelly plantea una tesis tan sencilla como incómoda: cuando el proyecto implica dinero público, riesgo público o servicio público, debe aplicarse un paquete mínimo de evidencia (estudios, análisis de costo de ciclo de vida, matriz de riesgos, transparencia del expediente y registro de compromisos fiscales), independientemente del “vehículo” utilizado. Este artículo adopta esa premisa y la eleva a propuesta de política pública: la reforma que conviene a la ciudadanía no es “agilizar bajando el estándar”, sino universalizar el estándar y diferenciar procedimientos solo cuando el riesgo fiscal sea realmente nulo y verificable. Esta lógica coincide con el núcleo de gobernanza recomendado por la OCDE: seleccionar APP por valor por dinero, asegurar capacidad institucional y transparentar riesgos fiscales y presupuestarios. [diariolibre.com] [legalinstr…s.oecd.org]

1. Por qué las APP tardan: el “tiempo” como característica, no como excusa

Una APP es un contrato de desempeño y riesgos de largo plazo, no una compra pública ordinaria. Exige identificar el problema, comparar alternativas, proyectar demanda o uso, preparar ingeniería de referencia, permisos e impactos, estimar CAPEX/OPEX/reposiciones, y cuantificar subsidios, pagos futuros, garantías u obligaciones contingentes. [diariolibre.com], [ppp.worldbank.org]

Además, el punto crítico es el cierre financiero: el momento en que el mercado valida —o rechaza— la estructura de riesgos, ingresos y garantías. Si el proyecto no es financiable con supuestos realistas, ningún discurso lo vuelve bancable. Por ello, medir el “éxito” de una unidad APP joven únicamente por “obras operando” puede ser analíticamente injusto. Lo más razonable en los primeros años es medir capacidades: banco de proyectos, estándares homogéneos, expedientes comparables y transparencia que habilite auditoría. [diariolibre.com], [ppp.worldbank.org] [diariolibre.com], [dgapp.gob.do]

Lo anterior no implica tolerar lentitud indefinida. Significa entender que el tiempo del buen diseño existe por una razón: evitar el costo social de las decisiones tomadas sin evidencia. Y aquí el debate dominicano se equivoca cuando propone “atajos” como sinónimo de debilitar controles. El “atajo” legítimo es metodológico: evaluar temprano lo inviable para concentrar recursos en lo viable. [diariolibre.com], [ppp.worldbank.org]

2. El riesgo real: arbitraje regulatorio entre APP y fideicomisos

El problema no es que existan fideicomisos públicos u otros arreglos; el problema es que, al cambiar el vehículo, suele cambiar el estándar. Bonnelly advierte que esa variación encarece, retrasa y dificulta la rendición de cuentas, porque se decide “sin expediente” o con un expediente menos robusto o menos visible. [diariolibre.com]

La razón de ser de la Ley 47‑20 y de la institucionalidad APP fue precisamente elevar el estándar para contratos complejos: evaluación ex ante, competencia, transparencia y control fiscal. Si el sistema permite que proyectos de naturaleza equivalente “migren” a carriles con menor exigencia documental, el país incentiva un comportamiento perverso: elegir el mecanismo no por eficiencia pública sino por comodidad operativa o menor escrutinio. Esa es la esencia del arbitraje regulatorio. [dgapp.gob.do], [dgapp.gob.do] [diariolibre.com], [legalinstr…s.oecd.org]

La OCDE es explícita en que la integridad del proceso y la minimización de riesgos fiscales dependen de instituciones capaces, selección basada en valor por dinero y transparencia presupuestaria de compromisos de largo plazo. Por tanto, si el fideicomiso se usa como herramienta, debe quedar sometido a la misma disciplina de evidencia cuando exista apoyo público, garantías o riesgos contingentes. [legalinstr…s.oecd.org] [diariolibre.com], [legalinstr…s.oecd.org]

3. “Misma vara”: del eslogan a un estándar mínimo exigible

“Misma vara” no es imponer un trámite único. Es definir un paquete mínimo no negociable cuando hay exposición pública. Bonnelly lo resume en componentes concretos:

1. estudios y expediente completo,
2. comparación por costo de ciclo de vida (CAPEX, OPEX y reposiciones),
3. matriz de riesgos y asignación,
4. transparencia del expediente, y
5. registro de compromisos fiscales. [diariolibre.com]

Este enfoque coincide con el PPP Reference Guide: la buena práctica es gestionar el ciclo completo (identificación, evaluación, estructuración, licitación, contrato y gestión contractual), y tratar la “selección” como un proceso de evidencia, no de relato. Y también coincide con el FMI: los PPP pueden ocultar obligaciones y riesgos si no se registran y reportan adecuadamente, especialmente garantías y contingencias. [ppp.worldbank.org], [ppiaf.org] [imf.org], [imf.org]

Crítica central: En República Dominicana, el debate ha tratado la transparencia como un “valor deseable” y no como un requisito funcional para comparar alternativas y proteger al contribuyente. Cuando falta comparabilidad, el sistema se vuelve narrativo: “se paga solo” versus “hay que ayudarlo”, sin que el país vea el comparador formal que explique por qué cambió la ecuación. [diariolibre.com], [imf.org]

4. El “atajo bueno”: financiabilidad temprana y banco de proyectos con ficha fiscal‑financiera

El aporte distintivo del enfoque de Bonnelly es proponer que la financiación sea una prueba temprana de realidad: dimensionar la deuda y la estructura de capital según el flujo de caja del proyecto y un margen de seguridad exigido por financiadores. Esa lógica es consistente con el project finance y con la práctica internacional: si el flujo no paga operación, mantenimiento y deuda con holgura, la deuda “no cabe”; y si no cabe, se ajusta el diseño, se redimensiona el alcance o se reconoce con transparencia el subsidio. [diariolibre.com], [isbn.bnphu.gob.do], [biblioteca…ibe.edu.do] [diariolibre.com], [ppp.worldbank.org]

Aquí emerge una crítica constructiva: República Dominicana necesita institucionalizar un filtro temprano replicable (plantillas, listas de verificación, sensibilidades mínimas, supuestos publicados) para formar un banco de proyectos priorizado. Un banco así reduce la improvisación porque cada proyecto trae una “ficha de salud” que muestra: [diariolibre.com], [dgapp.gob.do]

• supuestos de demanda e ingresos,
• OPEX y reposiciones,
• riesgos (con matriz),
• necesidades de apoyo público (subsidio, pago por disponibilidad, garantía), y
• sensibilidad a tipo de cambio, energía y retrasos. [diariolibre.com], [ppiaf.org], [ppp.worldbank.org]

Para la dimensión fiscal, la herramienta PFRAM (FMI/Banco Mundial) ofrece precisamente un marco para estimar costos y riesgos fiscales de PPP, comparar escenarios y transparentar contingencias. Incorporar un módulo PFRAM‑like (adaptado) como requisito mínimo antes de comprometer recursos públicos elevaría la protección ciudadana: los compromisos dejarían de ser “letra pequeña” y pasarían a ser parte del debate público informado. [ppiaf.org], [ppiaf.org] [ppiaf.org], [imf.org]

5. Capacidad técnica: el cuello de botella compartido (Estado y sector privado)

El episodio de propuestas privadas “boom” (2020–2021) reveló un problema clásico en sistemas APP jóvenes: el entusiasmo corre más rápido que la capacidad técnica. Propuestas con demanda optimista, cronogramas irreales o modelos financieros que “cuadran” en papel colapsan cuando pasan a factibilidad seria, matriz de riesgos y pruebas de financiabilidad. [diariolibre.com], [ppp.worldbank.org]

Esto no debe leerse como fracaso moral del sector privado ni como incompetencia intrínseca del Estado, sino como una fase predecible de aprendizaje institucional. Por eso, reformas “para agilizar” sin fortalecer capacidades suelen producir el peor resultado: más velocidad al inicio, más correcciones y renegociaciones después. El FMI ha documentado que garantías y compromisos implícitos pueden convertirse en costos fiscales significativos si no se gestionan desde el diseño. [imf.org], [imf.org]

Una salida sensata es coherente con lo que ya se discute institucionalmente: la DGAPP ha presentado propuestas de modificación de la Ley 47‑20 orientadas a reducir tiempos, fortalecer capacidad técnica y mejorar la bancabilidad de proyectos. El punto ciudadano aquí es exigir que esa agilización no se base en opacidad, sino en metodología, recursos y transparencia del expediente. Eso es exactamente lo que la OCDE considera condición de legitimidad para que un PPP represente valor por dinero y no se convierta en una obligación fiscal encubierta. [noticiassin.com], [elatlantico.do] [legalinstr…s.oecd.org]

6. Gobernanza y legitimidad: cuando lo público‑privado influye, la trazabilidad protege la confianza

Un aspecto particularmente valioso del texto de Bonnelly es advertir que el problema no es la colaboración público‑privada en sí, sino la falta de rastro cuando esos espacios influyen en reformas. [diariolibre.com]

En República Dominicana, el Consejo Nacional de Competitividad (CNC) es un órgano de composición mixta creado por la Ley 1‑06 para concertar políticas y estrategias de competitividad. Ese diseño tiene una ventaja (alinear política con realidad productiva) y un riesgo (percepción de decisiones “fuera” de canales formales). La forma moderna de resolver ese riesgo no es excluir actores, sino documentar el proceso: agendas, participantes, borradores, matrices de comentarios, reglas de conflicto de interés y versiones sucesivas del texto regulatorio. [cnc.gob.do], [do.vlex.com] [diariolibre.com], [legalinstr…s.oecd.org]

En términos de interés público, la trazabilidad no es burocracia: es el mecanismo que evita captura institucional y protege la legitimidad de reformas que afectan tarifas, subsidios, garantías y distribución de riesgos. [legalinstr…s.oecd.org], [imf.org]

7. Recomendaciones: lo que conviene a la ciudadanía dominicana (y cómo exigirlo)

7.1. Un estándar mínimo universal (“misma vara”) por ley o reglamento operativo

Recomendación: establecer un estándar mínimo obligatorio aplicable a todo proyecto con dinero, riesgo o servicio público, sin importar el vehículo (APP, fideicomiso, empresa pública con participación privada u otro). [diariolibre.com], [legalinstr…s.oecd.org]

Contenido mínimo exigible (publicable): costo de ciclo de vida, matriz de riesgos, comparador de alternativas, supuestos de demanda/ingresos, impactos fiscales (subsidios, pagos por disponibilidad, garantías) y cronograma con hitos y permisos. [diariolibre.com], [ppp.worldbank.org], [imf.org]

7.2. “Carril rápido” solo cuando el riesgo fiscal sea cero… y sea verificable

Diferenciar procedimientos puede ser razonable si —y solo si— no existen subsidios, garantías ni contingencias a cargo del Estado. Bonnelly cita el enfoque de Colombia para iniciativas privadas sin recursos públicos: agilidad procedimental con expediente publicado y ventana real de competencia. [diariolibre.com], [funcionpub…ica.gov.co]

Traducción ciudadana: si alguien afirma “se paga solo”, entonces debe someterse al test de “cero apoyo público” con evidencia y publicación de supuestos. [diariolibre.com], [funcionpub…ica.gov.co]

7.3. Registro público de compromisos fiscales y contingencias (no solo deuda explícita)

El FMI ha advertido que PPP y garantías pueden generar riesgos fiscales sustantivos si se sub‑reportan o se tratan como “fuera de balance”. Por ello, debe existir un registro único de obligaciones futuras y contingentes por proyecto (APP o no), con actualización anual y metodología estándar. [imf.org], [imf.org] [ppiaf.org], [legalinstr…s.oecd.org]

7.4. Banco de proyectos “priorizado” con filtro temprano de financiabilidad

La DGAPP se concibió como institución responsable de estructurar, promover, supervisar y regular proyectos bajo modalidad APP. Pero el país necesita que el criterio de priorización sea verificable: proyectos que superen un filtro temprano (financiabilidad y riesgos) entran al banco; los demás se rediseñan o se descartan antes de crear expectativas públicas. [dgapp.gob.do] [diariolibre.com], [ppp.worldbank.org]

7.5. Transparencia radical del expediente (open data) y gestión contractual profesional

La evidencia internacional y la OCDE convergen en que el valor por dinero depende tanto de seleccionar bien como de gestionar el contrato durante décadas (cambios, desempeño, penalidades, indicadores). Por eso, publicar el expediente no debe ser una excepción: debe ser la regla, con versiones, adendas justificadas y auditoría social. [ppp.worldbank.org], [legalinstr…s.oecd.org] [legalinstr…s.oecd.org], [diariolibre.com]

7.6. Trazabilidad y reglas de conflicto de interés en espacios de concertación

El CNC, como entidad mixta, requiere estándares reforzados de trazabilidad cuando participa en reformas con efectos económicos sectoriales. La solución no es eliminar la concertación, sino garantizar publicidad y documentación de aportes, siguiendo principios de legitimidad institucional y de integridad del proceso. [cnc.gob.do], [diariolibre.com] [legalinstr…s.oecd.org]

8. Conclusión: lo que está en juego no es una sigla, es el estándar de lo público

República Dominicana no necesita escoger entre “APP” o “fideicomiso” como si fueran bandos. Necesita algo más básico: un estándar único de evidencia y transparencia para decidir proyectos complejos con exposición pública. Cuando el estándar baja, la factura no desaparece: se difiere y regresa en renegociaciones, retrasos y obligaciones fiscales que el ciudadano no vio venir a tiempo. [diariolibre.com], [imf.org]

La DGAPP y el marco de la Ley 47‑20 son instrumentos valiosos si se les mide por su misión correcta: construir capacidad, banco de proyectos, metodología y trazabilidad. Y cualquier reforma orientada a reducir tiempos debe anclarse en buenas prácticas: valor por dinero, transparencia presupuestaria y gestión de riesgos fiscales, tal como recomiendan la OCDE y el FMI/Banco Mundial. [dgapp.gob.do], [dgapp.gob.do] [legalinstr…s.oecd.org], [ppiaf.org], [imf.org]

Recomendación final a la ciudadanía: exigir “agilidad” sin expediente es exigir la posibilidad del error costoso. Lo que conviene al país es la agilidad con rigor: misma vara, expediente público, competencia real y registro fiscal transparente. [diariolibre.com], [legalinstr…s.oecd.org], [ppiaf.org]

Referencias (formato APA 7.ª edición)

Bonnelly Ginebra, C. S. (2025). Manual de gestión y financiación privada de infraestructuras y servicios públicos: Un enfoque práctico para la República Dominicana. Editorial Universidad del Caribe (UNICARIBE). (Registro ISBN). [biblioteca…ibe.edu.do], [isbn.bnphu.gob.do]

Bonnelly Ginebra, C. (2026, 6 de febrero). Ni “fracaso” ni milagro: razones por las que las APP tardan y qué debe reformarse en RD. Diario Libre. [diariolibre.com]

Congreso Nacional de la República Dominicana. (2020). Ley No. 47‑20 de Alianzas Público‑Privadas. Dirección General de Alianzas Público‑Privadas (DGAPP). [dgapp.gob.do]

Presidencia de la República Dominicana. (2020). Decreto No. 434‑20 que aprueba el Reglamento de aplicación de la Ley 47‑20. [presidencia.gob.do], [dgapp.gob.do]

Consejo Nacional de Competitividad. (2006). Ley No. 1‑06 que crea el Consejo Nacional de Competitividad (Base legal institucional). [cnc.gob.do], [do.vlex.com]

Organisation for Economic Co‑operation and Development (OECD). (2012/2025). Recommendation of the Council on Principles for Public Governance of Public‑Private Partnerships (OECD/LEGAL/0392). [legalinstr…s.oecd.org]

International Monetary Fund (IMF). (2006). Public‑Private Partnerships, Government Guarantees, and Fiscal Risk (R. Hemming, Lead). [imf.org]

Public‑Private Infrastructure Advisory Facility (PPIAF). (2016). Guidance Note for the Public‑Private Partnerships Fiscal Risk Assessment Model (PFRAM). [ppiaf.org]

World Bank Group et al. (2017). Public‑Private Partnerships: Reference Guide (Version 3.0). [ppp.worldbank.org], [ppiaf.org]

Función Pública (Colombia). (2012). Ley 1508 de 2012: Régimen jurídico de las Asociaciones Público‑Privadas. [funcionpub…ica.gov.co]

Sobre el autor

 

Luis Orlando Díaz Vólquez es ingeniero de sistemas de computadora, editor bibliográfico y productor de medios de comunicación. Autor de artículos de opinión y análisis sobre geopolítica, seguridad y comercio internacional. Ha seguido y escrito sobre procesos regionales y eventos de alto impacto (ferias internacionales, congresos sectoriales y coyunturas de seguridad nacional). Su enfoque privilegia la institucionalidad, el Estado mínimo funcional y la apertura económica con compliance como pilares para la normalización y el desarrollo sostenible.

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Palabras clave: alianzas público‑privadas, fideicomisos públicos, valor por dinero, riesgos fiscales, transparencia, gobernanza, República Dominicana. [diariolibre.com], [legalinstr…s.oecd.org], [ppiaf.org], [ppp.worldbank.org].....