Autores: Miguel Collado Di Franco
Fecha: 18 de enero del 2022
La deuda pública de República Dominicana se ha incrementado su valor por 15 en este milenio. La deuda pasó de US$4,447.9 en el año 2000 a US$69,690 en noviembre de 2022. Este es el endeudamiento reportado por las autoridades relativo al sector público no financiero, más los pasivos del Banco Central de la República Dominicana, manteniendo la deuda intergubernamental.
La cifra de la deuda pública no contiene todos los pasivos del sector público dominicano. Hemos tenido avances en materia del registro de la deuda pública; sin embargo, es necesario continuar el proceso para cumplir estándares como los incluidos en Estadísticas de la deuda del sector público: Guía para compiladores y usuarios, publicación del Fondo Monetario Internacional.
En materia de medición y presentación de las estadísticas de la deuda del sector público dominicano faltaría, por ejemplo, una parte de la deuda del resto del sector financiero público, ya que solo se incluyen pasivos del Banco Central. A menos que un analista realice un análisis de los estados de las diferentes instituciones podría llegar a una medición más acabada de la deuda total, incluyendo pasivos contingentes.
Con el incremento de los fideicomisos públicos que se espera a partir de que se tenga una legislación especializada, y el interés en emplear esta figura jurídica para más proyectos públicos en República Dominicana, es necesario, desde nuestra perspectiva, tener una posición sobre el endeudamiento público adicional que se genere.
Los pasivos de los fideicomisos públicos con aval estatal deberían registrarse como deuda pública. Son obligaciones que recaerían, en caso de no ser pagadas por el fideicomiso en cuestión, directamente sobre el estado dominicano. Este punto queda claro en el proyecto de Ley sobre Fideicomiso Público.
Sin embargo, a pesar de que en la ley y en los contratos se especificara que solo serán exigibles ante el fideicomitente aquellas deudas garantizadas por este, es importante considerar que existen varios motivos por los cuales es necesario tener en cuenta dichos pasivos para fines de medición y presentación de la deuda pública.
El Estado, en su calidad de fideicomitente, traspasa a la fiduciaria un patrimonio que será usado para actividades especificadas en el contrato que crea el fideicomiso. Esa es la esencia de la constitución del fideicomiso. Luego, el otro elemento importante en todo fideicomiso se relaciona con la independencia en la administración del patrimonio que debe tener el fiduciario, o la institución fiduciaria.
Entendemos que para los ciudadanos en general, y para los acreedores, es necesario poder determinar si existe un aislamiento real de las decisiones, así como del impacto de un posible incumplimiento de deuda del resto del gobierno. Es decir, ¿se aíslan las decisiones que se toman dentro de cada fideicomiso del resto del sector público?
Los fideicomisos públicos, como se plantean en el proyecto de ley de Fideicomisos Públicos, y como se han estructurado hasta el presente, guardan un vínculo estrecho con el sector público dominicano. Primero, el fiduciario actuante en los fideicomisos sería una fiduciaria «controlada por una entidad de capital público, o que pertenezca a la administración pública». Es decir, la fiduciaria no sería elegida por medio de un proceso que se origine de acuerdo con lo establecido en la legislación de compras y contrataciones públicas. Siempre sería la fiduciaria vinculada al fideicomitente.
Segundo, se contempla la posible creación, dentro de cada fideicomiso, de un consejo técnico nombrado por decreto que, de acuerdo con el proyecto de la ley, deberá estar integrado por dos o más funcionarios. El peso de estos funcionarios sería considerable dentro de consejos técnicos que estarían conformados por tres o cinco miembros en total.
Ante una estructura de este tipo sería muy difícil disuadir a acreedores de que se trata de una estructura financiera y administrativa separada del fideicomitente. Aunque se especifique en cada contrato que los acreedores solo recibirían pagos con cargo al patrimonio del fideicomiso, en la práctica sería difícil determinar si en cada caso existe una diferencia real entre el Estado, la fiduciaria y el consejo técnico.
En efecto, Fitch Rating, calificadora de riesgo, en sus comentarios a la calificación del fideicomiso RD Vial incluye el siguiente comentario: «RD Vial actúa como un vehículo de financiación, por lo que Fitch opina que los inversionistas equipararían un eventual incumplimiento por parte del fideicomiso a un incumplimiento del Estado.»
A partir de los principios de la teoría económica de la elección pública, es posible prever un comportamiento racional por parte de entes del sector público para contener un posible incumplimiento si el patrimonio del fideicomiso no fuera suficiente para cubrir las obligaciones con los acreedores. Es lógico pensar que, con vínculos entre los diferentes fideicomisos y el resto del sector público, se trataría de evitar un contagio. Porque de existir un caso de incumplimiento, el costo de la deuda del resto del sector público se podría ver afectado.
Si llegara a ocurrir un evento que requiriera mayores recursos que los que se disponen en un fideicomiso particular, el hecho tendría implicaciones para los contribuyentes, quienes tendrían que responder a la nueva situación con impuestos más altos, presentes o futuros, para pagar los compromisos.
¿Qué sucedería con los pasivos al final del fideicomiso? Si terminara de forma ordenada, de acuerdo con la duración establecida en el contrato o por cumplimiento de los fines para los cuales fue creado el fideicomiso, o si finalizara por otra causa, el fideicomitente debería asumir los compromisos con los acreedores. Los pagos deberían realizarse con el patrimonio del fideicomiso que vuelven al fideicomitente (o fideicomisario) o con dinero de los contribuyentes. En consecuencia, como es el ciudadano quien respondería con la disminución del patrimonio o con impuestos presentes o futuros, es necesario que en todo momento esté al tanto del posible costo de estos pasivos contingentes.
Los fideicomisos públicos deben estar al servicio de los ciudadanos. En consecuencia la transparencia es fundamental. Sobre todo, si ante la eventualidad de que los recursos generados por un fideicomiso no sean suficientes para pagar las acreencias generadas, será con el patrimonio perteneciente a los ciudadanos (directamente los del fideicomiso) o con recursos adicionales, que se cumplirán esos compromisos.
De todo lo anterior se desprende que existe un riesgo fiscal relacionado con los fideicomisos públicos. Por tanto, aún las deudas que se entienda quedarán afectadas al patrimonio del fideicomiso deberán ser consideradas como parte de la deuda pública. El tratamiento que se le debe otorgar a los pasivos de los fideicomisos es, cómo mínimo, de pasivos contingentes. Esos pasivos deberán estar incluidos en las estadísticas de la deuda pública y podrían incluirse dentro de un estado de pasivos contingentes. Esto daría a analistas y a los ciudadanos en general, la opción de consolidarlos con el resto de la deuda pública.
Como es necesario conocer en todo momento la deuda de los fideicomisos públicos, la información de sus pasivos debería estar detallada por cada uno de los fideicomisos y ser de fácil acceso. La responsabilidad de proporcionar esta información recae sobre el Ministerio de Hacienda. Aunque la información se incluya dentro del Estado de Recaudación e Inversión de las Rentas que prepara la Dirección General de Contabilidad Gubernamental, este no es un documento muy amigable para los ciudadanos y su publicación es anual. En consecuencia, recomendamos que la información sea colgada en el portal web de la Dirección de Crédito Público y en el mismo portal web del ministerio cada mes. La información debería incluir, como mínimo, para cada fideicomiso, la moneda de los pasivos, costo y vencimiento. En adición, una evaluación del riesgo que representan estos pasivos debería incluirse dentro del presupuesto general del Estado de cada año.
https://crees.org.do/?p=24377
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