Desde hace más de una década, República Dominicana viene recorriendo un camino a velocidad media pero persistente, consistente en una combinación de déficits fiscales y endeudamiento público sostenido.
Un círculo vicioso que crece gracias a indeseados ingredientes como la mala calidad del gasto público, insuficientes recaudaciones, déficits y más déficits, y deudas y más deuda, y, sobre todo, ausencia de voluntad política para enfrentarlo.
Pero faltando menos de tres meses para entrar en la tercera década del siglo 21, determinados acontecimientos internacionales, cuyos nubarrones en forma de posible recesión global parecen dibujarse en un horizonte cercano cargado de incertidumbres, podrían llevar al país a una nueva realidad de “vacas flacas” y de “platos rotos” de una fiesta impaga.
Sería un nuevo contexto económico y social en el que se podría esperar que los derroches de ayer sean las facturas de hoy, que reclaman pagos.
Sobre esta amenaza de tormenta global, la última clarinada de alarma la dio la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE): “La economía mundial adolece cada vez de mayor fragilidad e incertidumbre”.
La entidad internacional reveló que las proyecciones económicas tanto de los países avanzados como las de los emergentes han empeorado. Alertó sobre que el crecimiento mundial podría estancarse en niveles persistentemente bajos “si los gobiernos no adoptan medidas políticas contundentes”.
Cita como combustibles de esas nubes grises y oscuras cargadas de tormentas, los conflictos comerciales, el impacto del posible “Brexit duro” en la Unión Europea, la desaceleración de la economía china, las vulnerabilidades de los mercados financieros, el alto nivel de deuda, el deterioro de la calidad crediticia.... en fin, unos cumulonimbos de ingredientes indeseados que conforman la receta del desastre en un tiempo tan cercano como el próximo año.
Pero en el ámbito local, y con un tono optimista, el tema fue puesto en la palestra por el nuevo ministro de Economía, Planificación y Desarrollo, Juan Ariel Jiménez, en una entrevista que en la primera semana de septiembre le realizó Cándida Acosta, editora de economía del matutino Listín Diario.
Según la entrevista, el funcionario, ministro de Economía desde el 31 de julio pasado, declaró que el Gobierno dominicano apuesta a que, si hay una recesión en la economía mundial, en República Dominicana habrá que esperar un mayor déficit fiscal y una bajada de la tasa de interés.
Con estas medidas en dirección contraria al ciclo de la recesión (o depresión) se buscaría impulsar la inversión privada y pública, motorizar el consumo y preservar empleos.
Pero aclaró, de acuerdo a la redactora, que no está hablando de un posible desborde fiscal para ayudar a amortiguar el ciclo. Pero que “si el ciclo es negativo, la política fiscal ayuda a amortiguar el ciclo”.
Esta estrategia anti cíclica implicaría menores tasas de interés. Pero también mayor gasto público, con su consecuente mayor déficit fiscal, y desde luego una deuda pública mucho más elevada.
El funcionario declaró que desde el 2012, el país se encuentra en un proceso de consolidación fiscal, y que se ha realizado un gran esfuerzo para reducir el déficit desde 6.5% del PIB a porcentajes que están entre 2% y 3% del PIB.
Y sostuvo que República Dominicana ha realizado uno de los mayores sacrificios fiscales de América Latina, que solo ha sido superado por Honduras.
Pero sobre “las medidas contundentes” que aconseja la OCDE, ¿está el gobierno y la economía dominicana en condiciones de implementarlas, mediante una política anti cíclica? Y si es así, ¿cuál será costo para el futuro?
Tras la toma de posesión en 2012, el entonces nuevo presidente. Danilo Medina, calificó como “una maleta llena de facturas”, el elevado déficit fiscal que como legado recibía de la entonces saliente administración, encabezada por Leonel Fernández.
Pero años, tras años, desde 2012 y hasta el presente, esa “maleta de factura” ha ido engrosándose, bajo la administración del actual presidente Danilo Medina, a una tasa menor, pero a un ritmo persistente, elevando la deuda pública casi verticalmente.
Una buena idea, pero impracticable
Sobre las declaraciones del ministro de Economía, el economista Pavel Isa Contreras declara estar “totalmente de acuerdo” en que, en un contexto de recesión internacional, el Estado debería estar obligado a responder con una política anti cíclica.
“Esa es la naturaleza de la política macroeconómica, ir contra el ciclo, tratando de moderar las caídas en la producción y el empleo”, subraya.
Afirma que es de esperar que una recesión global se refleje en la economía dominicana con menores exportaciones, menores flujos de remesas o de inversión extranjera. Y que una política económica anti cíclica, basada en menores tasas de interés y mayor gasto público serían parte de los medios e instrumentos para impulsar la economía.
Pero señala el problema que se ha estado alimentado desde hace años, y que como lastre reduce el espacio fiscal necesario para que sea posible esa política expansiva del gasto público.
En los últimos 7 años, el déficit fiscal se ha mantenido estable por el orden del 3% y el 2% del PIB, sin mostrar ninguna señal de reducción sostenida, observa.
Esa es la causa del incremento sostenido y significativo de la deuda pública, lo que conlleva a que se esté destinando una enorme proporción de recursos recaudados por impuestos para cumplir con el pago del servicio de la misma.
A julio de 2019, el saldo de la deuda del sector público no financiero (que excluye la del Banco Central) se situó en un monto equivalente a más de 34.5 mil millones de dólares. Comparado con el saldo al cierre del 2008, representa un crecimiento de cerca de 208%.
Y más importante aún, y no para bien: “Tan fuerte es el compromiso de deuda, en particular el pago de intereses, que el gobierno cubre parte de esos intereses con nueva deuda, porque no genera el ahorro suficiente como para cubrir los intereses”, explica Pavel Isa Contreras.
Esto significa que en algunos años el Gobierno se endeuda también para pagar intereses, y no solo para para pagar la deuda vieja o para financiar nuevos proyectos de inversión.
Desde el 2014, el Banco Central publica los resultados del sector público no financiero bajo el rigor que manda el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas del 2014, del Fondo Monetario Internacional.
En esas estadísticas sobre las operaciones del sector público no financiero se observa una partida denominada bajo el nombre de “resultado primario”. En los años 2014, 2016 y 2017, los montos correspondientes son negativos, equivalentes a entre 0.4% y 0.6% del PIB. Esos montos negativos correspondientes a intereses que suman 52.1 mil millones de pesos, y que debieron ser financiados con nuevas deudas porque el Gobierno no pudo disponer de la holgura necesaria para cubrirlos con fondos tributarios.
Y esto es así, a pesar de que, durante el mismo periodo, la proporción de los ingresos tributarios que se destinaron a pagar los intereses de la deuda pasó de 17.7% a 19.9% del total de todos los impuestos recaudados.
El resultado de eso ha sido un incremento sostenido y muy significativo de la deuda pública, que hace que se estén destinando una enorme proporción de recursos tributarios para cumplir con su pago, según Pavel Isa Contreras, un reconocido articulista del periodo el Caribe, economista y profesor investigador de la Universidad INTEC.
Y según el Fondo Monetario Internacional, la política fiscal del país enfrenta el reto de mantener la sostenibilidad en un contexto de endeudamiento. Pero destaca que la deuda pública consolidada (incluyendo a los sectores públicos no financiero y financiero) mantiene una tendencia creciente, y para el 2018 la estima en 53.1% del PIB. Esta estimación del FMI incluye la deuda pública total, correspondiente al sector no financiero (gobierno en general), y al sector financiero (Banco Central).
Es el resultado de un “déficit estructural persistentes”, que en promedio el FMI estima en alrededor de 4.5% del PIB.
La recesión del 2008
La última gran recesión económica mundial, la del 2008, encontró a la economía con una deuda pública del sector no financiero que representaba el 23.3% del PIB. Y los intereses que ese sector público no financiero (gobierno central y descentralizado) pagaba durante ese año, representaba el 10.2% de los ingresos tributarios.
Pero en 2018, ese costo de la deuda pública del sector no financiero (sin incluir la del Banco Central) reclamó casi el doble de los ingresos tributario, el 19.9%., en comparación con el 2008.
Según Isa Contreras, en 2008 y 2009, “la política contra cíclica era mandatorio, importante y necesaria”. Pero a partir del 2013 y 2014, cuando la economía internacional y en particular la de Estados Unidos, comenzó a recorrer la senda de la recuperación, y mientras bajaban los precios del petróleo, al Gobierno dominicano se le presentó una gran oportunidad para “reducir el déficit fiscal y reducir la demanda de financiamiento”.
“Era el momento para reducir el déficit fiscal y reducir la demanda de financiamiento”.
Pero no lo hizo.
Lo que sí hizo el Gobierno fue continuar la fiesta del endeudamiento y del déficit fiscal.
Y aunque no fue “muy significativo o enorme, fue sostenido”, años tras años, hasta el día de hoy, según Pavel Contreras.
Y el resultado ha sido que la política fiscal ha reducido los propios espacios fiscales, lo que significa que en el presente tenga mucho menos margen de maniobra que antes, para lidiar con una eventual recesión.
“En tiempos buenos no guardó pan para mayo, en tiempos buenos no redujo la demanda de financiamiento”, sostiene Isa Contreras.
De acuerdo al economista, el propio gobierno se ha limitado asimismo para actuar contra una recesión.
Y así, República Dominicana llega al 2020, bajo la sombra de una posible recesión y con una deuda muy alta. Y cualquier política fiscal expansiva para contrarrestar la contracción económica, dejaría al país “mucho más endeudada y, por lo tanto, el ajuste fiscal debería ser mucho más severo del que se prevé en este momento”, agrega.
La soledad de la política monetaria
En términos similares opina otro reconocido economista, Arturo Martínez Moya. Y destaca una señal que evidencia las limitaciones de la política fiscal, sepultada por las deudas. “La política monetaria ha estado actuando en solitario, por la imposibilidad de una política fiscal activa, que pueda actuar en forma directa sobre la demanda”, afirma.
Con eso se refiere a las decisiones de la Junta Monetaria para liberar fondos del encaje legal, con el propósito de dinamizar la economía.
El encaje legal es parte de los depósitos que los bancos comerciales deben dejar bajo custodia del Banco Central. La institución monetaria utiliza estos fondos en situaciones de ralentización de la economía, con el propósito de dinamizarla, y los retira, cuando su objetivo es ralentizar la inflación.
Como el Gobierno, con su acumulación de déficits, no puede ampliar el gasto público ni mover la economía, entonces entra al escenario el solitario Banco Central. Lo que debe hacerse mediante la expansión del gasto, se hace mediante la expansión monetaria.
Entonces, según Martínez Moya, el país se enfrenta a una situación en la que, mediante la política fiscal, “no puede enfrentar los riesgos que se proyectan a nivel mundial de una posible recesión de dos dígitos, que es lo que llaman una depresión económica”.
A pesar de la deuda en aumento, los ingresos tributarios son bajos, muy bajos. Un 15 por ciento del PIB, estima. “Sumamente bajos”.
El Gobierno ha optado por endeudar el país, antes que enfrentar el reto político de impulsar una reforma fiscal integral, o más bien, un Pacto Fiscal.
De hecho, es un mandato de la Ley 1-12, sobre Estrategia Nacional de Desarrollo, vigente desde el 2012. En su artículo 36, esta ley “consigna la necesidad de que las fuerzas políticas, económicas y sociales arriben a un pacto fiscal orientado a financiar el desarrollo sostenible y garantizar, la sostenibilidad fiscal a largo plazo, mediante el apoyo sostenido a un proceso de reestructuración fiscal integral y el marco de una ley de responsabilidad fiscal que establezca normas y penalidades para garantizar su cumplimiento”.
Irónicamente, pese al gasto estar basado en endeudamiento, su monto es muy bajo, en comparación con los países de América Latina, observa Martínez Moya.
En América Latina, el promedio del gasto público es de una 22% del PIB, estima. En República Dominicana es de un 18%.
Entonces, menos gastos y más deuda.
“No es por exceso del gasto, que el Gobierno incurre en déficit fiscales y en endeudamiento. Es porque los ingresos fiscales, con relación al PIB, son sumamente bajo”, insiste.
Y eso se resuelve con una reforma fiscal integral, lo que manda la Ley, lo que manda la realidad y lo que manda el sentido común.
Mientras que, sin una reforma real e integral, las finanzas públicas se han llenado de parches, 12 cuenta Martínez Moya. Y mientras más parches tiene, más adicta a los parches es.
“Son impuestos para mejorar la recaudación. Lo que ha hecho es un arroz con mango, que no hay quién lo entienda”.
Y a eso se le suma un Código Tributario envejecido, y alejado de la forma de hacer negocios en la era digital. Un anciano de 28 años, muy viejo para un Código Tributario, con agujeros llamados exenciones fiscales, donde se filtra hasta un 6% del PIB en ingresos potenciales.
Martínez Moya recomienda tres cosas: la reforma fiscal integral, la reforma del sector eléctrico, y la capitalización del Banco Central.
El economista opina que, para hacerse esas tres cosas, “el gobierno tiene que negociar ahora, con el sector privado y con los partidos de oposición. Y solo entonces, “la economía dominicana estará en posición de enfrentar los riesgos que pueden venir de una depresión mundial, que se está proyectando para el 2020 0 2021”.
Pero a juzgar por la experiencia de las últimas décadas en el país, subir por esa senda ascendente tal vez se parezca a lo más parecido a violar la Ley de la Gravedad...con una recesión en camino, a la que se le quiere enfrentar con un guiño.
Deuda cuasi fiscal del Banco Central
En su artículo 6, esa ley, cuya vigencia concluyó en 2016, mandaba que anualmente se consignara en el Presupuesto Público una partida para el pago de los intereses del total de los bonos emitidos para recapitalización de esa institución monetaria. Esa transferencia, que debió completarse en 2016, se debía incrementar anualmente en un 0.1 puntos porcentuales del PIB, durante el periodo 2007-2016, para pasar del 0.5% del PIB a 1.4% del PIB.
Pero como resultado de su incumplimiento, los valores en circulación del Banco Central se incrementaron desde los 175.5 mil millones de pesos, a diciembre de 2007, a 606.4 mil millones de pesos a septiembre de 2019. Para este mes equivalente a 11,792.1 millones de dólares.
Frank Pacheco
