Estudio del economista José Rijo Presbot, para Participación Ciudadana (PC)
29 de junio de 2017. SANTO DOMINGO, República Dominicana
Finanzas públicas y desorden institucional en la República Dominicana
Por José Rijo Prebot
PRESENTACIÓN
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Resumen
Ejecutivo
Estudio
Odebrecht: Finanzas Publicas y
desorden institucional
El observar el comportamiento, en la
forma y el fondo, en que el Gobierno ejecuta las obras contratadas con la
Constructora Norberto Odebrecht y sus Asociados dominicanos, nos muestra el
nivel de compromiso que se tiene con esta compañía a pesar de las violaciones a
la Constitución de la República, la ley de Presupuesto General del Estado que
se aprueba cada año y las leyes que componen el Sistema Integrado de Administración
Financiera del Estado (SIAFE).Veamos algunos ejemplos.
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Autopista
Del Coral.
La
Autopista del Coral, el total pagado, durante el período 2009 en que se originó
el contrato al 31 de diciembre de 2016, es superior en US$224 millones de dólares,
equivalente a un incremento del 82 % con relación al presupuesto original,
destacándose el pago realizado en el año electoral 2012, con un monto de US$300
millones de dólares, cuando solo tenía presupuestado US$10 millones de dólares
para ese año.
Si
tomamos ese mismo proyecto y lo analizamos a partir de los financiamientos
aprobados y el nivel de desembolsos, encontramos que hay una violación a la
Constitución ya que se están utilizando fuentes financieras sin ser aprobadas
por el Congreso Nacional o superior a lo aprobado.
El
2010 se aprobó un préstamo por US$54 millones de dólares, sin embargo hubo
desembolsos por US$64 millones; en el 11, el crédito fue de US$70 millones y
hubo desembolsos por US$90 millones; siendo lo más grave que de US$39 millones
aprobados para el 2012, los desembolsos se elevaran a US$301 millones de
dólares; con el agravante que aquí aparece un préstamo con el Banco de Reservas
que no estaba presupuestado por un monto de US$185 millones de dólares.
En
definitiva, la forma alegre e irresponsable del manejo del endeudamiento llevó
que en el financiamiento se utilizaran US$292 millones de dólares sin ser
sancionados debidamente por el Congreso Nacional en el 2012, año electoral, lo
cual es violatorio a la Constitución y a las leyes aplicables vigentes,
fundamentalmente a ley de Presupuesto General del Estado de 2012, a la ley No.
423-06, Orgánica de Presupuesto y a la ley No. 6-06, de Crédito Público.
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Carretera Bávaro - Uvero alto - Miches - Sabana de la Mar y Terminal
Portuaria Sabana de la Mar.
Con
el caso del proyecto Carretera Bávaro - Uvero alto - Miches - Sabana de la Mar
y Terminal Portuaria Sabana de la Mar se dan otros tipos de violaciones, el
contrato de ejecución de la obra se aprobó en el 2011, pero ya desde el 2010 se
venía ejecutando, utilizando emisiones de bonos que no fueron aprobados para
ello, porque evidentemente no había sido sancionado por el Congreso Nacional.
Igualmente,
cabe destacar la particular situación de este proyecto aun en ejecución y es
que su financiamiento provendría de un acuerdo de préstamo concertado con el
BNDES y que por los problemas de corrupción de Odebrecht en Brasil, se ha visto
obligado a no desembolsar más recursos destinados a compromisos con esta
constructora, y apenas llegó a desembolsar US$20 millones de dólares en el
2013, obligando al Gobierno a tener que disponer de recursos internos del Fondo
General que estaban destinados a otras inversiones sociales, que se han tenido
que sacrificar para seguir complaciendo a la Constructora.
Ecovías de Santiago - Corredor de
Pontezuela.
Un
tercer caso de violación lo encontramos en el proyecto Ecovías de Santiago - Corredor de Pontezuela-, donde el Congreso Nacional
aprobó primero el acuerdo de préstamo con el BNDES, que el contrato de
construcción del proyecto que ordena buscar el financiamiento, lo cual se puede
observar en los números y fechas de publicaciones de las Resoluciones
aprobadas.
De
igual manera, aquí se reproduce la situación con el BNDES, que de un préstamo
aprobado por US$200 millones de dólares tan solo llegó a desembolsar US$33
millones de dólares en el 2015, obligando al Gobierno a buscar otras fuentes
financieras que hasta ahora no ha conseguido y ha tenido que utilizar recursos
del Fondo General. En ese sentido, podemos apreciar la necesidad que tenía el
Gobierno de llegar a un Acuerdo rápido y sin afectar a Odebrecht, por la falta
de financiamiento que lo ha llevado a contraer deudas con la Constructora y de
igual manera, aquí se reproduce la situación con el BNDES, que de un préstamo
aprobado por US$200 millones de dólares tan solo llegó a desembolsar US$32
millones de dólares en el 2015.
·
Ejecución de obras presupuestadas en el 2017.
Como
muestra del desorden institucional que han llevado los compromisos con
Odebrecht, basta ver lo que sucedió en el primer trimestre de este año 2017,
donde el Gobierno le pagó en este período un total de RD$3,312 millones de
pesos (US$70 millones de dólares), equivalente al 192 % de lo que tenía
presupuestado el ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC) para todo
el año en obras de la Constructora.
El
caso del Corredor Duarte es más que evidente la complicidad del ministerio y el
Gobierno con Odebrecht, al pagarle un monto de RD$1,960 millones sin estar
contemplado en la ley No. 690-16, de Presupuesto General del Estado para el año
fiscal de 2017.
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Impacto de los
contratos con la Constructora Norberto Odebrecht y sus Asociados dominicanos, en
los resultados financieros del sector público no financiero (déficits).
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Resultados Financieros (Déficits)
2007 - 2016
Desde
el año 2008, coincidente con la reelección a la presidencia de la República del
Dr. Leonel Fernández Reyna, los presupuestos públicos se han caracterizados por
la implementación de un modelo presupuestario altamente deficitario, motivando
a un fuerte endeudamiento por parte del Gobierno Central, el cual compromete
cada día más el futuro de las generaciones jóvenes.
Conforme
al mandato constitucional y las leyes del SIAFE, el Poder Ejecutivo debe
elaborar el Presupuesto General del Estado (PGE) conteniendo los ingresos
probables, los gastos propuestos y el financiamiento requerido, realizado en un
marco de sostenibilidad fiscal.
Sin
embargo, a modo de engaño, se ha establecido un modelo que establece en la ley
de presupuesto anual un nivel de déficit que luego, mediante un mecanismo mal
llamado “Presupuesto Complementario”, no establecido en la Ley Orgánica de
Presupuesto, eleva su monto, siendo más marcado el incremento en años de
elecciones generales presidenciales.
Así
visto, durante el año de 2008, el aumento de forma ilegal del déficit alcanzó
el 451 % con relación al aprobado en la ley No. 15-08, de PGE-2008; en el 2012,
alcanzó un incremento de 595 %, con relación al aprobado en la ley No. 294-11,
de PGE-2012; y en el 2016, el aumento fue de 80 % con relación a la ley No.
260-15, de PGE-2016.
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Participación de
los contratos con la Constructora Norberto Odebrecht y sus Asociados
dominicanos en los Resultados Financieros (Déficits) 2007 - 2016
Es
indudable que, las sobreevaluaciones de las obras y en la forma en que se
adjudicaron los contratos con la firma Constructora, incidieron en el
incremento de los déficits de los años analizados, muy particularmente en el
2008 y en el 2012, años electorales.
Así,
en el 2008, se contrató la Autopista del Coral por un monto original de
US$272.3 millones de dólares, sin embargo, se ha determinado que el costo final
ascendió a un monto de US$471.1 millones dólares, según la solicitud de
inscripción de medidas de coerción de la Procuraduría General de la República
(PGR).
Igualmente,
durante el 2008 se otorgaron poderes al secretario de Hacienda para firmar
acuerdos de préstamos ascendente a la suma de US$248.8 millones de dólares,
sustentados en incrementos de obras mediante Addendum, algunos sin aprobación
congresual, de cuyas acciones, según PGR, se identifican pagos mediante
transferencias por un monto de US$3.5 millones de dólares al Sr. Ángel Rondón,
señaladas como parte de los supuestos sobornos de la Constructora.
En
consonancia con lo anteriormente expuesto podemos afirmar que el impacto del
manejo privilegiado y sin control de las obras, con la Constructora durante el
2008, representó cerca del 11 % del incremento del déficit ilegal de ese año,
alcanzando la suma de RD$4.8 mil millones de pesos.
Con
relación al 2012, el cual fue electo el presidente Danilo Medina, se
concertaron acuerdos con Odebrecht por el orden de los US$86 millones de
dólares para diferentes obras en los meses de marzo, abril, junio y noviembre.
Según
la PGR, se identifican pagos mediante transferencias por un monto de US$9.6
millones de dólares al Sr. Ángel Rondón, señaladas como parte de los supuestos
sobornos de la Constructora.
De
la misma manera, en el año 2012, donde tuvimos el peor déficit fiscal que ha
sufrido el país, la constructora Odebrecht fue altamente privilegiada en los
pagos, a tal punto que todas sus obras tenían un monto presupuestado de RD$3.7
mil millones de pesos (US$93.2 millones de dólares) y se le cancelaron pagos
por RD$18.6 mil millones de pesos (US$473 millones de dólares), es decir, que
se le pagó el 508 % de lo aprobado en la ley No. 294-11, de Presupuesto General
del Estado de 2012.
Concluyendo de lo anterior, el impacto del
manejo privilegiado y sin control de las obras con la Constructora durante el
2012, representó cerca del 14 % del incremento del déficit ilegal de ese año,
alcanzando la suma de alrededor de RD$19 mil millones de pesos.
· Impactos en el
incremento de la deuda pública del Sector Público No Financiero (SPNF) los financiamientos concertados por intermediación de la
Constructora Norberto Odebrecht, S.A.
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Saldo y evolución de la deuda pública
del Sector Público No Financiero (SPNF) 2000 – 2016.
Conforme a
la Dirección General de Crédito Público (DGCP) y el Banco Central de la
República Dominicana, la deuda del Sector Público No Financiero (SPNF) pasó de US$4.4 mil millones de dólares en el
2002, equivalente al 17.1 % del PIB, a un monto de US$26.8 mil millones de
dólares en el año 2016, para un 37.4 % del PIB.
Como
se puede observar, el empuje al alza de la deuda se inicia en el 2008 con un
incremento de US$3.6 mil millones dólares, representando un aumento con
relación al 2007 del 48 % y dando apertura así al establecimiento de modelo
presupuestario altamente deficitario y requerido de endeudamiento.
·
Participación en la
Deuda Pública del SPNF los financiamientos a Odebrecht.
Desde
el 2002 al 2016 se aprobaron en el Congreso Nacional un total de 22 contratos
de préstamos para las diferentes obras contratadas, ejecutadas o en ejecución,
por la Constructora Norberto Odebrecht y sus Asociados dominicanos, con un
monto total de US$1,899 millones de dólares, representando 7 % del total de la
deuda del SPNF al 31 de diciembre de 2016 y equivalente al 2.7 % del PIB,
sin incluir los financiamientos utilizados en determinados años sin la debida
aprobación del Congreso Nacional para tales efectos, ni los aprobados para la
Planta de Punta Catalina.
Al
incluir el financiamiento aprobado para Punta Catalina, la deuda contraída con
intervención de Odebrecht se eleva a US$3,132 millones de dólares, equivalente
al 4.4 % del PIB y una participación del 11.7 % del total de la deuda pública
del SPNF asl 31 de diciembre de 2016.
A
pesar de este nivel de aprobación de préstamos, no podemos validar el monto
real desembolsado, ni establecer el monto del principal, intereses y comisiones
que ha sido pagado durante el período de análisis, 2002 – 2016.
De
US$1,899 millones de dólares según las Resoluciones aprobadas por el Congreso
Nacional, encontramos registros por US$1,684 millones de dólares según la
Dirección General de Crédito Público (DGCP), para una diferencia menor en
US$200 millones de dólares y un saldo pendiente al 30 de junio de US$764
millones de dólares. Ver cuadro No. 1.
Así
mismo, de 2009 al 2014 se aprobó un monto de US$1,230 millones de dólares, de
los cuales US$837 millones de dólares (68 %)
fue con el Banco Nacional de Desenvolvimiento Económico y Social
(BNDES), sin embargo, durante ese período solo hubo desembolsos registrados en
el SIGEF por US$271 millones de dólares, equivalente al 32 % del total
contratado con dicho banco.
Es
bueno precisar que la mayoría de los préstamos concertados con el BNDES era
para pagar directamente a los suplidores de bienes y servicios a la
Constructora Norberto Odebrecht en Brasil, no registrándose en el circuito
presupuestario por la condición de contratos denominados “llave
en mano”.
Igualmente,
podemos señalar que durante el período 2009-2014 se utilizó un monto de US$295
millones de dólares con el Banco de Reservas que no estaban contemplados en la
ley de PGE-2012, constituyendo una violación a la misma, a la ley No. 6-06, de
Crédito Público y a la ley No. 423-06, Orgánica de Presupuesto.
·
Funcionarios
participantes en el proceso de financiamiento.
Los
procesos de formulación y contratación se realizaron durante las presidencias
del Ing. Agron. Hipólito Mejía Domínguez, con el 12 % (US$293 millones de
dólares) del total contratado y aprobado por el Congreso Nacional ascendente al
monto de US$2,349 millones de dólares; el Dr. Leonel Fernández Reyna con el 48
% (US$1,126 millones de dólares); y el Lic. Danilo Medina Sánchez, el 40 %
(US$930 millones de dólares), incluyendo la aprobación de US$600 millones de
dólares para la Planta de Punta Catalina.
Entre
los funcionarios ejecutores y responsables de las firmas de los acuerdos de
préstamos, podemos citar:
2000-2004
Ing. Roberto Rodríguez, Director Ejecutivo de INAPA, ejecutor del inicio del
proyecto de Acueducto de la Línea Noroeste; Ing. César Sánchez, Vicepresidente
CDEEE, inició el contrato del proyecto de Pinalito, pero no se comenzó su
ejecución; Señor Máximo D’Oleo, Director de EGEHID; Lic. Rafael Porfirio
Calderón Martínez, Secretario Técnico de la Presidencia, ostentó la
representación para la firma de acuerdo de préstamo.
2004-2012
Ing. Víctor Díaz Rúa, en INAPA y MOPC; Ing. Radhamés Segura, Vicepresidente de
CDEEE, responsable en Pinalito y Palomino; Dr. Juan Temístocles Montás, como
Secretario Técnico de la Presidencia; Lic. Vicente Bengoa Albizu, como
Secretario de Hacienda; Lic. Daniel Toribio, como Secretario de Hacienda; responsables
de las firmas de varios contratos de préstamos por designaciones mediante Poder
Especial del presidente Leonel Fernández Reyna.
2012-2016 Licenciado Gonzalo Castillo, ministro del
MOPC, responsable varias obras viales; Ing. Rubén Bichara, Vicepresidente
CDEEE, Punta Catalina; Lic. Simón Lizardo Mézquita, en su calidad de
representante en firmas de contratos, como ministro de Hacienda.
Un
caso que nos llama la atención, fue la aprobación de un préstamo por
US$80,200,000 dólares, donde interviniera el presidente de la República,
licenciado Danilo Medina Sánchez, el
licenciado Simón Lizardo Mézquita, ministro de Hacienda, quien suscribió
con el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), el Contrato de
Préstamo Directo - Cofinanciado No. 2111; Cristina Lizardo Mézquita,
Vicepresidenta del Senado en funciones de Presidente y Lucía Medina Sánchez,
Vicepresidenta de la Cámara de Diputados en funciones de Presidente.
·
Violaciones
constitucionales y legales
Los contratos con la Constructora Norberto Odebrecht y
sus Asociados dominicanos nos muestran claramente la falta de compromiso de
parte del ente administrador de la cosa pública con la construcción de un
verdadero Estado Social y Democrático de Derecho, ya que privilegia el mantener
el Poder que cumplir con el mandato constitucional y la correcta aplicación de
las leyes.
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A la
Constitución de la República
En virtud
del artículo 4, constitucional:
“Artículo 4. - Gobierno de
la Nación y separación de poderes. El gobierno de la Nación es
esencialmente civil, republicano, democrático y representativo. Se divide en
Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial. Estos tres poderes son
independientes en el ejercicio de sus respectivas funciones. Sus encargados son responsables y no pueden delegar sus atribuciones, las
cuales son únicamente las determinadas por esta Constitución y las leyes.”
Conforme a los artículos 93.1.j y
93.1.k, constitucional, es atribución exclusiva del Congreso Nacional:
j)
“Legislar cuanto concierne a la deuda pública y aprobar o
desaprobar los créditos y préstamos firmados por el Poder Ejecutivo, de
conformidad con esta Constitución y las leyes;
k)
Aprobar
o desaprobar los contratos que le someta el Presidente de la República, de conformidad
con lo que dispone el artículo 128, numeral 2), literal d), así como las
enmiendas o modificaciones posteriores que alteren las condiciones
originalmente establecidas en dichos contratos al momento de su sanción
legislativa;”
El establecer en varios contratos con la Constructora
Norberto Odebrecht, S.A. que el MOPC tenía la facultad de canalizar a través
del Ministerio de Hacienda, como alternativa para anticipar el inicio de los
trabajos, un crédito puente, a ser contratado por el Estado dominicano, hasta
que los recursos del Financiamiento del Proyecto estén disponibles, demuestran
un claro desconocimiento del mandato constitucional y por consiguiente
violatorio al mismo.
Esto
constituye un endeudamiento oculto que no es aprobado por el Poder Legislativo
y que luego es validado por el control congresual como lo demuestra la ley No.
160-13, del 27 de noviembre de 2013, que
reconoce la racionalización de operaciones con el Banco de Reservas de la
República Dominicana y el Ministerio de Hacienda, a saber:
a)
Que en el año 2012
el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones obtuvo financiamiento de corto
plazo del Banco de Reservas, para el pago de facturas a la Constructora
Norberto Odebrecht, S.A., por un monto total de ciento veintisiete millones
ciento treinta y nueve dólares de los Estados Unidos de América con 47/100
(US$127,000,139.47), para la ejecución de obras en los proyectos Autopista del
Coral (ADC), Corredor Duarte (CCD) y carretera Miches (PCM), y que, de acuerdo
a las condiciones de dicho financiamiento, se han generado intereses, desde
abril hasta noviembre del año 2013, por cuatro millones ochocientos cincuenta
mil seiscientos noventa y nueve dólares de los Estados Unidos de América con
71/100 (US$4,850,699.71).
b)
Que en el año 2013 el Ministerio de Obras Públicas y
Comunicaciones obtuvo financiamiento de corto plazo del Banco de Reservas, para
el pago de facturas a la Constructora Norberto Odebrecht, S.A., por un monto
total de doscientos millones de dólares de los Estados Unidos de América con
00/100 (US$200,000,000.00), para la ejecución de obras en los proyectos
Circunvalación de La Romana (CIR), Carretera San Pedro de Macorís-La Romana
(SPM), el Bulevar Turístico del Este (BTE), la Carretera Piedra Blanca-Cruce de
Ocoa (CPBCO) y la Carretera Miches (PCM).
c)
Que el día 21 de
junio de 2012 la Empresa de Generación Hidroeléctrica (EGEHID) obtuvo un
financiamiento de corto plazo del Banco de Reservas, para pagos de facturas a
la Constructora Norberto Odebrecht, S.A., por obras en el proyecto
Hidroeléctrico Palomino, por un monto ascendente a veintisiete millones veinte
mil trescientos catorce dólares de los Estados Unidos de América con 57/100
(US$27,020,314.57), el cual ha generado intereses desde abril hasta noviembre
del año 2013 por un millón treinta y dos mil veinticinco dólares de los Estados
Unidos de América con 91/100 (US$1,032,025.91).
El total de endeudamiento para cubrir
pagos a la Constructora Norberto Odebrecht, S.A. mediante este mecanismo ascendió a la suma de US$359,903,179.66 dólares.
Como se puede observar, ninguna de esas
autorizaciones fue avalada por firmas de contratos por el Poder Ejecutivo, ni
sancionados por el Poder Legislativo de manera individualizado como lo
establecen los artículos constitucionales 93.1.j y 93.1.k.
Igualmente, se violaron las
disposiciones constitucionales siguientes:
a)
Artículo 236, que
establece que “ninguna erogación de fondos públicos será válida, si no
estuviera autorizada por la ley”.
b)
Artículo 247, que obliga
al Contralor General de la República a autorizar las órdenes de pago solo
cuando se hayan cumplido los trámites legales y administrativos.
c)
Artículo 146 que proscribe
la corrupción, incluyendo las actuaciones de los funcionarios públicos “que
proporcione ventajas a sus asociados, familiares, allegados, amigos o
relacionados”.
d)
Artículo 238 que establece
los criterios para la asignación del gasto público, indicando que la
planificación, programación, ejecución y evaluación del gasto público
responderán a los principios de transparencia, eficiencia, prioridad y
economía.
A leyes
aplicables del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAFE):
a)
Ley No. 567-05, del 30 de diciembre de 2005, de
la Tesorería Nacional, artículos: 8 y 13;
b)
Ley No. 6-06, del 20 de enero de 2006, de
Crédito Público: artículos 11, 14, 18, 20, 21, 22, 29, 34, 36, entre otros;
c)
Ley No. 423-06, del 17 de noviembre de 2006,
Orgánica de Presupuesto para el Sector Público: artículos 11, 29, 38, 44, 47,
48, 50, 51, entre otros;
d)
Ley No. 494-06, del 27 de diciembre de 2006, de
organización del ministerio de Hacienda: artículo 3, ordinales 5, 12, 15, 21,
24;
e)
Ley No. 498-06, del 28 de diciembre de 2006, de
Planificación e Inversión Pública, No. 498-06: artículos 3, 33, 37, 39, 44, 48,
entre otros;
f)
Ley No. 10-07, del 8 de enero de 2007, de la
Contraloría General de la República: artículos 4, 14, 26;
g)
Ley No. 41-08, del 16 de enero de 2008, de
Función Pública: artículo 79.
Al Igual que
todas las leyes de Presupuesto General del Estado aprobado para cada año fiscal
del período analizado.
En definitiva, el
Poder Ejecutivo ha violado de manera sistemática la Constitución de la
República y las leyes de administración financiera del Estado, sin que
existiera ninguna consecuencia, constituyéndose en vivos ejemplos de la falta
de transparencia como estrategia anticorrupción de los gobiernos durante el
período analizado 2001-2016.
PIB 2016 = US$71,614 millones – Fuente: DGCP-BC.
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